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市地方人大工作研究会2018年年会论文汇编
发布日期: 2019-05-31 17:39  访问量:       来源: 仪征人大        保护视力色:

述职评议:坚持中的实践与探索

——浅议县级人大如何规范和深化述职评议工作

栾孝玲

【摘要】人事任免权是人大职权的组成部分,是人民当家作主、行使管理国家权力的重要形式。目前地方人大常委会对其任命的地方国家机关工作人员,普遍存在着“重任命、轻监督”现象,缺乏对被任命人员履职情况的评价机制。健全“一府一委两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度,是新时期加强对权力运行制约和监督的治本之策。听取人大任命干部履职情况述职,并由常委会组成人员评议,有利于加强其履职情况的任后监督,督促被任命干部增强法治观念和责任意识,让人民监督权力,让权力在阳光下运行。为此,本文选取人大评议工作中的“述职评议”作为切入口,分析县级人大如何通过规范和深化述职评议工作,进一步提升人大监督实效。

开展述职评议工作,是地方人大及其常委会依法履行监督职权的一种重要形式和有益探索,对于增强国家机关工作人员的法律意识和人大意识,把对党负责与对人民负责有机统一起来,具有重大的实践意义。近年来,述职评议被越来越广泛的使用,逐渐成为市(县)人大加强对“一府一委两院”及其工作人员有效监督的热点和常态。然而,在实践过程中,由于对述职评议的法律依据、评议标准、实施环节等还没有形成统一共识,在一定程度上影响了评议工作的成效。笔者结合我市人大常委会的相关实践,就如何增强述职评议的科学性和实效性,展开了一些思考。

一、在实践中规范述职评议工作的程序

按照法律规定和上级文件精神,我市十六届人大常委会届内,拟对常委会任命的“一府两院”人员全部进行一次述职评议。去年以来,安排了5名政府部门局长、1名法院副院长、1名检察院副检察长述职,并委托“两院”对非领导职务的审判人员和检察人员组织述职评议,使人大常委会的监督落实到了具体的人和事上,取得了积极成效。

1、找准人员:述职安排体现科学、合理。市人大常委会从实际出发,对年度述职评议进行统筹安排,述职评议的对象、时间和方式,由市人大常委会主任会议研究确定。在确定人选时把握三点:一是分期分批。述职评议每年组织1—2次,每次3—5人。述职人员由市人大常委会主任会议在研究年度工作安排时提出,提请市人大常委会会议审议确定。任职时间不满两年的人员一般不安排述职。二是区分缓急轻重。对重点部门和群众反映强烈的部门负责人,适时安排评议,推进工作;三是突出工作重点。对每一位评议对象的评议工作,在紧扣依法行政、勤政廉政这个主要环节的同时,突出以部门工作难点和群众关心热点作为整个评议工作的重点,以增强评议工作的实效。

2、准确画像:调研工作注重深度、广度。客观评价述职人员工作成绩、找准其存在的问题和不足,是搞好述职评议的关键。为此,评议前,我市人大常委会成立述职评议工作领导小组,由常委会主要领导亲自挂帅;下设两个工作组,由常委会副主任分别带队开展评议调研等具体工作,通过“三个全面”,形成对评议对象客观系统的认识。一是调研方式全面,综合运用民主测评、座谈走访、征求意见、查阅资料等形式,从多角度、多方面了解评议对象工作情况,做到有的放矢、对症下药。二是调研对象全面,兼听则明,偏听则暗,工作组扩大个别谈话对象的范围,广泛征求各方面的意见,特别是被评议人的服务对象、普通群众、“两代表一委员”等,最大限度掌握述职人员的现实表现情况。三是问题查找全面,在重点掌握评议对象依法履职、服务群众、接受监督等情况的同时,还了解评议对象业务水平、工作作风、思想作风、廉洁自律等内容,确保听到真实声音,为评议工作打下坚实基础。

3、红脸冒汗:现场评议坚持认真、较真。为避免述职评议工作流于形式,我市人大常委会突出三个关键环节,确保达到查找问题、加强监督的目的。一是述职报告“真”。在写作上,要求述职者本人撰写,总结成绩实事求是,分析问题客观准确,区别于部门工作总结。在报告内容上,着重写自己如何发挥作用,履行职责,完成任期目标、落实人大决议决定和审议意见书,办理代表议案建议以及勤政廉政等方面情况二是评议意见“实”,评议工作组和常委会组成人员在评议时,坚持出于公心,全面、客观看待述职人员工作,既不只唱赞歌不摆问题,也不只挑毛病不讲成绩,杜绝因为个人因素、感情色彩偏离衡量标准的现象,做到不失之于宽或责之过严。三是评议测评“准”常委会上,述职对象作述职报告,评议工作组出具评议意见,常委会组成人员对相关述职人员提出意见和建议,并进行满意度测评。评议结束后,将评议意见和测评结果报送市委,抄送市政府、组织部、政法委,作为干部考核任用的重要依据。

4、问题导向:整改落实做到见效、长效。评议是手段,整改是目的。我市人大常委会坚持刚柔并济、双管齐下,确保整改落实到位。一方面,抓好意见反馈。在开完述职评议会之后,述职评议工作组根据调查和评议情况形成书面材料,及时向述职评议对象进行反馈,督促其严格按照评议意见,制定切实可行、扎实有效的整改措施。另一方面,抓好跟踪督查。述职评议工作组做好述职评议对象整改情况全程跟进、检查落实工作,必要时采用听取整改落实报告、整改落实“回头看”、整改情况视察等监督手段。在6个月后的市人大常委会,专门听取和审议述职评议对象整改落实情况报告

二、在实践中明晰述职评议工作的原则

分析我市人大常委会述职评议工作实践,自始至终坚持四大原则,保证了该项工作一直沿着正确的方向有序开展。

1、坚持党的领导原则党管干部不仅是用前考察、推荐,而应贯穿于使用干部的全过程。开展述职评议工作,作为党管干部工作的有益补充和党委了解干部、考察干部、使用干部的重要渠道,必须自始至终把这一工作置于党委领导之下,确保评议工作的正确方向;评议中出现的主要情况和发现的一些重大问题,应主动向党委汇报,为党管干部提供情况和依据;评议结束后,应认真总结,及时报告,使党委全面了解评议结果和取得的成效。

2、坚持实事求是原则。述职评议是一项严肃的工作,参加评议人员应依法严格履行监督职责,本着对党对人民负责、对评议对象负责的精神,坚持“两点论”,客观公正地评价干部,实事求是地指出存在问题,做到讲成绩恰如其分,摆问题有根有据,提建议切实可行,真诚帮助评议对象有的放矢地改进工作。这既是监督,也是对被评议者的一种鞭策和鼓励,体现了监督与支持的一致性。

3、坚持民主公开原则。开展述职评议工作,应充分发扬民主,发挥人大代表和广大人民群众的主体作用,及时向社会公开相关情况。对述职评议对象确定、民主测评、评议调查等各个环节,都广泛吸纳民意,集中民智,公开征求人大代表、社会各界对述职者本人及领导班子和部门的意见建议;对测评结果、评议意见、整改情况等情况,都公开向人大代表和社会各界进行通报,主动将述职评议工作全程置于广大人民群众的监督之下。

4、坚持讲求实效原则。述职评议是手段,促进工作才是目的。述职评议工作实效如何,一是看是否真正找准了存在问题;二是看是否理清了工作思路,制定并落实了整改措施;三是看整改是否动了真格,是否真正推动了工作。因此,必须把督促整改措施落实作为开展述职评议工作的重要环节,使之通过评议、整改促进工作。

三、在实践中深化述职评议工作的理解

正确认识、科学规范述职评议工作,是地方人大工作面临的一个重要课题,也是推动人民代表大会制度与时俱进的重要方面。现阶段,可以从三个方面深化对述职评议工作的认识和理解。

1、从法律精神方面认识人大常委会开展述职评议的合法性。依法开展工作是人大常委会必须遵循的原则,监督法对述职评议虽然没有明确规定,但从这一监督形式的实质和作用看,人大常委会开展述职评议工作是符合宪法和法律精神的,是有充分法律依据的。我国宪法第三条第三款规定,“国家行政机关、审判机关和检察机关都是由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”。地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第四十四条第六款规定,“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作”。对“一府两院”及其组成人员实施法律监督和工作监督,是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职责;自觉接受人大及其常委会的监督,是“一府两院”及其组成人员的法律义务,也是依法行政、公正司法,做好各项工作的重要保证。省委在《关于加强全省县乡人大工作和建设的实施意见》中明确要求,“通过完善和规范履职报告、述职评议等方式,加强对人大选举和任命人员的监督。”所以说,开展述职评议,是人大常委会切实履行法律职责,推动各项工作依法开展、各项事业依法治理的实际需要。

2、从党管干部方面认识人大常委会开展述职评议的原则性。坚持党管干部,既是我们党的一个基本原则,也是人大必须遵循的一项重要原则。考察、选拔、推荐干部是各级党委的重要工作职责,人大常委会作为代表人民依法行使管理国家事务的权力机关,对党委推荐的“一府两院”国家机关领导干部人选依法进行任命,是宪法和法律赋予人大常委会的一项重要职权。党委考察干部的目的,是为了正确地选拔和使用“品德好、能力强、工作勤、业绩优”的干部。而人大常委会对被任命干部履职情况进行述职评议,正是为了促进这些被任命干部忠于职守、增长才干、认真履职、创造佳绩。因此,人大常委会开展述职评议,无论从形式,还是从目的来看,与党管干部原则并不相悖,不仅没有违背党管干部原则、逾越党管干部权限,相反更有利于党管干部原则的落实,是对党管干部工作的有益补充,与党管干部原则是完全相一致的。

3、从监督实效方面认识人大常委会开展述职评议的必要性。在人大工作实践中,通常把监督分为法律监督和工作监督两个方面。笔者以为,这样的划分,是重监督事,轻监督人,容易造成监督失衡,形成“管事不管人”、“管庙不管神”的现象。人大及其常委会的权力体系,包括立法权、重大事项决定权、人事任免权和监督权,应当说,这“四权”是相互联系、相互促进的关系。但是,监督权与立法权、重大事项决定权和人事任免权明显不同的是,其他“三权”都具有决策性的特点,通常是监督的前提和依据,有时是监督的结果;而监督权则是有保障性、服务性的特点,是其他“三权”得以落实的必要手段。“事”是由“人”去实施完成的,“人”是决定“事”的重要因素,“事”是“人”作为的过程和结果,避开对“人”的监督去谈对“事”的监督,实质上是空洞乏力的。宪法和地方组织法明确规定,人大及其常委会有权罢免撤销由它选举或任命的国家机关工作人员的职务。罢免或撤销国家机关工作人员的职务,是目前我国人大监督中最严厉的一种。而这一严厉的监督手段却难以简单地归结到法律监督或工作监督的范畴,开展述职评议正是通过对人事的监督来对人事任免权负责,为人事任免权服务,是对人大监督工作内涵的丰富和发展。

四、在实践中找准述职评议工作的路径

相对于视察、询问、执法检查等监督形式,述职评议是市人大常委会一个比较新的监督形式,有些环节还需要边推进边探索。结合我市人大常委会的实践,笔者认为做好述职评议关键要围绕解决四个问题,抓好四个关键:

一是规范评议调研的方法步骤,解决“画准像”的问题述职评议是对国家机关工作人员的履职情况作出评价,关系到述职评议对象的政治前途和切身利益,也关系到所属部门、单位的荣誉、形象和发展导向,必须坚持实事求是、客观公正的原则,一切用事实说话。没有调查就没有发言权。调查了解环节是开展述职评议工作最重要的环节,要注重调查了解的广泛性和注意克服调查了解的片面性,真实客观地对述职评议对象作出公正评价。一方面,推进公开化。从实践看,述职评议的公开化程度在逐步提高,但还很不够。现在评议的触角只限于被评议单位、部分代表和下级人大,覆盖面还不够宽。要逐步扩大评议影响力,充分运用广播、电视、报纸等新闻媒体,扩大述职评议的宣传效应。如对评议动员会、评议工作的动态进展情况,及时进行报道,引起社会公众的关注和重视。另一方面,扩大民主化。评议事项的确定要多听取社会各界的反映,紧扣群众关注的热点、难点问题,在听汇报、开座谈会的基础上,创新调研方式方法,如采用发放民意测验表、问卷调查表、召开听证会、电话采访等手段,多渠道、多途径地掌握来自社会方方面面的意见和建议,扩大信息容量,减少评议调查的表面化、浮浅化,防止失真、失实、失信。

二是建立评议量化与评估机制,解决“把准脉”的问题从多年的实践看,述职评议工作缺乏一个科学的评估机制,可比性缺失,没有形成一个评估评议成效和作用的有效机制。这很容易使整改工作乃至整个评议工作走过场。要积极探索建立评议整改量化机制与评价制度。一是把定量分析与定性评判结合起来。定量是定性的基础,没有定量定性就失去了科学性和权威性。要设定一些可以量化的指数,如任命干部的法治意识,执法队伍素质,依法行政水平,行政复议和行政诉讼案件的发生率、败诉率等多项指标。定性结论最好以称职(满意)、基本称职(满意)、不称职(满意)等级次来评定,以反映总体的评价水平。二是把人大的评议与社会的评判结合进来。述职评议的成效、得失,既要接受人大的验核,更要接受公众的评判。通过问卷调查、听证、民意测验、网上统计等手段,让人民群众来回答述职评议的实际成效。还可委托社会中介服务机构,依托他们科学的测定方法和统计手段,提高评议评估的科学性、准确性和可信度。

三是增强评议意见的可操作性,解决“怎么改”的问题评议意见是被评议人员改进工作的指南和标准,也是常委会监督、验收评议人缘整改情况的依据。一些地方整改工作流于形式,成效不明显,症结之一在于评议意见原则抽象、笼统空泛、难以操作。评议的实效主要就体现在整改上,前提是审议意见本身要有深度、有力度、可操作性强。首先,评议意见切忌面面俱到,要重点抓住述职对象工作中存在的事关全局性、根本性的突出问题,坚持少而精,以点带面,形成清单式、项目化的审议意见。其次,评议意见要尽量实体化和具体化,不宜太原则化,防止概念化和口号化,必要时可以点出急需整治的典型问题和个案,力求细化,使整改工作更有针对性。第三,评议意见要提出整改的阶段性目标、实施步骤、工作环节和应达到的实际功效。

四是提高评议工作的透明度,解决“有触动”的问题如前述及,评议对述职干部而言,是一种压力机制。要通过提高评议工作的透明度,尤其要公开人大跟踪督办和评议意见办理实效等评议后续事宜,使述职评议真正成为对干部有震动、对工作有推动的警示教育过程。一是公开交办审议意见。现场评议结束后,常委会应对评议发言提出的各种问题,分门别类整理形成审议意见,公开交办、限期整改。二是公开整改过程。评议意见反馈有关述职对象后,常委会应组织开展跟踪监督,督查落实。重要评议意见可由常委会领导领衔督办,加大督办力度。常委会应动态掌握工作办理的进展情况,定期督查,及时通报,公开接受社会监督。三是公开整改结果。采取整改落实情况“票决通过制”,让常委会组成人员通过听取汇报后投票决定,对整改不认真的,应责令限期再改。评议结束后,应把评议情况、评议结果及时向党委报告,让党委了解被评议人员的履职情况,并建议党委组织部门要重视人大的评议结果,作为使用、奖惩干部的重要依据。同时,向社会公布,发挥舆论力量,增强述职评议的力度,推动被评议人员改进工作。

(作者单位:市人大常委会办公室)

评出新水平议出新成效

——关于做好新时代人大评议工作的几点思考

刘进贵

评议是地方人大及其常委会依法履行监督职能的具体体现,是服务发展大局、凝聚发展合力的重要途径,也是近些年地方各级人大运用频率较高的一种监督形式。可以说,评议活动的开展,有效促进了人大监督由程序性向实质性的转变,推动了人大工作的创新发展,树立了人大权威和形象,显示出强大活力。但从目前地方开展情况看,各地人大评议工作或多或少都存在着认识不到位、程序不规范、评议不较真、质效不明显等问题,特别是与新时代人大工作要求相比,还有不少差距,仍需要我们认真研究思考,不断探索完善。笔者结合我市在这方面的工作实践,就新时代如何规范和深化评议工作谈几点粗浅认识和看法。

一、准确看待当前之状

纵观各地人大评议工作开展情况,虽然启动有早有晚,力度有大有小,但总体比较有声有色,主要呈现出以下四个特点:

1、实施过程有起伏。从整体进程看,人大评议工作起步于上世纪80年代,随后逐步由乡、县向市、省推广,到90年代中期已成为地方人大开展监督的主要形式。进入新世纪后,由于监督法未对评议的法律地位进行明确,评议工作日渐进入低潮阶段。近几年,随着监督法的深入实施,人大工作的不断完善,各地兴起了探索人民代表大会制度改革的热潮,评议活动也随之得到重视。从我市实际看,与上述进程总体相符,早在2000年,市十二届人大常委会便制定了“一府两院”述职的相关办法,2008年因故废止了文件,评议工作进入停滞期。直到2015年,在省里发文对述职评议提出明确要求后,我市迅速起草制定了《述职评议办法》,并于次年起启动述职评议工作,至今已连续开展三年。可以说,人大评议工作在起伏中实现了创新前行。

2、推进形式有特点。人大评议虽然作为监督的一种形式,但相较于其他手段,具备一定的特点和优势。一是时间跨度长。一般都要历时半年以上时间,分步分段依次推进,能够让监督更全面、更深入、更具震慑力。以今年我市述职评议为例,从7月开始到明年1月结束,期间共分工作筹备、征求意见、述职评议、反馈整改等四个阶段,目前正按计划有序开展。二是适用范围广。根据不同需要,可将政府及其组成部门、垂直机构,监委、法院、检察院都纳入评议范围,既能评议人,又能评议事。比如,扬州市人大常委会相继对绿色优质农产品生产供给、“263”专项行动等工作进行了专项评议;我市则对司法、交通、卫计等部门主要负责人进行了述职评议。三是手段运用多。往往能综合运用听取工作汇报和述职报告,以及视察、建议、询问等多种手段,遇到重大问题时,还可提请人大常委会提出质询、作出决议决定乃至撤销或罢免有关人员的职务,大大增强了评议实效。

3、组织开展有力度。就我市而言,近几年市人大常委会坚持把评议工作摆上重要议事日程,成立领导小组,制定工作方案,召开动员大会,精心组织,扎实推进。在对象选择上,围绕全市中心工作和群众关心问题,每年筛选评议单位3-5家,三年累计评议单位7家。在调查了解上,坚持多渠道、多层次开展评议调查,通过上门走访、召开座谈会、发放调查问卷等形式,全面了解被评部门“一把手”学习贯彻宪法和法律法规、依法履行职责、能力作风建设等方面情况,广泛听取意见和建议,掌握第一手资料。经粗略统计,先后共召开座谈会10多次、下发调查表千余份。在述职评议上,会前常委会组成人员和人大代表做足提前量,认真研读述职报告和相关资料,力求评议发言有的放矢、言之有物;评议结果采取无记名投票方式进行票决,保证了公平公正。

4、推动工作有成效。从我市及外地人大评议工作开展情况看,至少形成了三个方面积极成效。一是浓厚了监督氛围。通过开展评议,使被评议单位对人大监督有了更深认识,真正把人大评议当成了推进工作和改进作风的动力和契机,支持监督、接受监督的意识得到增强。二是促进了工作开展。人大评议既是对被评单位整体工作的一次全面总结和剖析,也是一次集中展示和宣传,更是一次鞭策和激励,有力推动了部门履职尽责、担当作为。比如,全市现代农业发展、重大交通建设、文体设施配套等工作均较以往有了更大突破。三是强化了人大地位。经过前期积累和多年实践,人大评议工作日趋成熟,社会认知度不断提高,这些都为完善人大制度、提升人大地位注入了新的动力和活力。

二、客观分析不足之处

尽管地方各级人大围绕评议工作开展了一系列探索实践,积累了丰富经验,取得了一定成效,但还存在一些不足和短板,综合起来有以下四个问题:

1、存在模式一成不变的现象。由于评议工作几乎成为各地人大每年都要开展的一项活动,形式大同小异,模式相差无几,一些环节没有走出“开开会”“打打钩”的旧路,陷入了程序窠臼,评议的主、客体双方都产生了一定疲劳感,致使评议活动有时流于形式,效果不佳。加上每年只评议三到四个部门,一些重点工作、热点问题未能进行专项评议,对整个政府部门及其他职能单位的触动还不够大,效果也打了折扣。

2、存在调研一知半解的现象。“一府两院”工作涉及面广,涵盖的专业领域很多,政务信息量也比较大,如果没有深入了解,很难做到有的放矢。但客观上,人大常委会组成人员和人大代表并非都是专业人员,有时对相关领域知识掌握不全、研究不透,更多依赖听取汇报、查阅资料,较少深挖根源、分析原因,一定程度造成调研表面化和形式化的倾向,难以形成有深度、有价值、有指导意义的调研报告,评议时就缺了底气。

3、存在评议一团和气的现象。一些地方人大由于对评议工作认识上模糊不清,对监督工作心存畏难消极情绪,怕监督过火伤了情面,存在“多栽花少栽刺”的心态,肯定成绩多,提出批评少。有时对评议调查中发现的突出问题往往碍于面子,避重就轻,点到为止,导致一些评议会开得“一团和气”“不痛不痒,使人大评议工作难以一针见血、击中要害、达到预期目的,影响和弱化了评议作用。

4、存在问题一评了之的现象。目前一些地方人大对政府及相关部门的评议工作之所以流于形式,质效不高,主要是评议时存在重现场评议、轻事后监督的现象,虽然对被评单位指出了不足和需要整改的问题,但由于种种原因,后续监督缺乏刚性,致使一些问题一评了之、意见一转了之。其实,不少地方已在这方面开展了有益探索,把工作评议结果作为评价任用干部的重要依据,如在满意度测评中,被测评单位的满意票和基本满意票低于80%的,则当年度考核不得评为优秀;再次评议低于60%的,向同级党委提出人事调整意见,值得参考借鉴。

三、深刻认识面临之势

新形势下,人大评议具有特殊而重要的意义,需要从更高层面、更多角度充分认识开展评议工作的重要性和必要性。

1、开展评议是助推高质量发展的具体实践。当前,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。省委着眼高质量发展,提出了“六个高质量”的总体要求,并于今年5月正式出台了高质量发展监测评价指标体系与实施办法,涉及县市层面共35项39个指标和一个群众满意度指标,作为县市年度考核主要内容。不久前,我市也制定了《推动高质量发展走在前列工作方案》,明确了学赶目标、时间节点和主要任务。把这些决策部署落到实处,不仅要靠党委政府部署推动,也离不开人大的支持监督,尤其是通过对政府部门开展高质量评议监督,有助于各项要求落地落细、付诸行动。

2、开展评议是增强人大监督实效的现实需要。评议工作融人大常委会监督、人大代表监督、人民群众监督于一体,是对听取和审议“一府两院”工作报告、执法检查等监督形式的丰富完善,有利于推动法律监督和工作监督有机结合。近几年的探索实践也充分证明,通过开展评议,有效增强了人大监督工作的广度、力度和深度,既评出了声势,也评出了实绩,达到了解决问题、促进工作、群众得益的目的。因此,开展评议工作是完善人大监督机制不可或缺的组成部分。

3、开展评议是促进法治政府建设的重要手段。党的十九大对全面依法治国作出了新的全面部署,强调要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,并明确要求加快建设法治政府,推进依法行政。随着经济社会的快速发展和人民生活水平的不断提高,群众对执法不公不严、滥用行政权力等行为深恶痛绝。开展评议工作,可以促进被评议单位进一步提高依法行政能力,严格规范公正文明执法,对促进法治政府建设起到重要促进作用。

4、开展评议是维护广大群众利益的有效途径。国家一切权力属于人民。开展评议工作有助于增强被评议单位的群众观念,督促他们时刻牢记自己手中的权力是人民给的,始终把群众满意作为衡量工作得失的根本标准,切实解决好群众最直接、最现实的问题,提高群众获得感和幸福感。可见,人大评议工作既是大势所趋,也是发展所需,更是群众所盼,应充分认识,积极推动,切实增强思想自觉和行动自觉。

四、有效谋划应对之策

发展进入了新时代,评议工作要想再上台阶,必须紧跟时代步伐,顺应形势变化,突出重点,靠实举措,真正让评议工作评出新水平、议出新成效。

1、把好方向关,高站位把握评议原则。评议是一项法律性、政策性、严肃性很强的工作,必须准确把握有关原则,确保方向不偏不离。一是坚持党的领导。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。坚持党的领导是人大工作一条重要的政治原则。评议作为人大工作的一部分,毫无疑问应当把坚持党的领导放在首要位置,人大常委会组织开展评议,事先应向同级党委提出报告,评议中遇到的重大问题应及时向党委请示,评议结果应向党委汇报。有了党委的领导和支持,评议工作就好开展,出现了问题也容易解决。因此,坚持党的领导,不仅是评议工作应该坚持的原则,也是搞好评议的重要保证。二是坚持依法依规。人大工作一个显著的特点就是严格依法办事、突出法律监督。评议是一项法律性很强的工作,评议的过程,就是用宪法和法律法规来评价、衡量和促进被评议对象工作的过程。只有坚持依法评议,才能抓到关键处,达到纠正违法、依法行政、依法办事的目的。因此,整个评议活动必须突出依法实施原则,保证评议工作始终围绕法律进行。三是坚持广泛参与。广泛参与是保证评议客观公正的重要前提,需要强化代表的主体作用,不能把代表当陪衬,引导代表有针对性地学习有关法律法规,全面了解评议的目的、方法和步骤,丢下思想“包袱”,认真履行代表职责,积极参与评议发言,确保评议活动具有广泛的群众性和代表性。四是坚持实效至上。评议是手段,促进和推动被评对象整改才是真正的目的。开展人大评议应突出效果导向,不看过程是否热热闹闹,而是看党委政府的决策部署是否落实到位,看人民群众关心的问题短板是否解决到位,努力以整改的实际效果取信于民,达到评议一处、教育一片、推动全局的效果。

2、找好切入点,高精准选择评议对象。对象选择是开展评议工作的前提,选得准不准、精不精,直接关系到评议成效高不高、好不好。地方人大常委会应就对象选择深入开展调研、广泛征求意见、充分沟通酝酿,力求选准题、选好题、选精题。就我市而言,一是要紧扣中心大局。聚焦发展重点,将评议对象的选择目光更多放到事关全局、事关长远的重大决策、重要工程、重点事项上来,围绕推动高质量发展、融入宁镇扬一体化、“两园”后续开发运营、重大项目建设服务等选题定题,努力做到相关部门应评尽评;聚焦工作难点,紧盯难点工作和薄弱环节,比如,防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治“三大攻坚战”,以及债务化解、国企国资改革、低效用地处置等工作,难度大、矛盾多,都需纳入评议范围,进一步聚焦聚力,群策群力,促进问题解决;聚焦社会热点,紧紧围绕教育改革、城市建设等社会关注、群众关心的热点问题,通过网络媒体、传统媒介、走访座谈等途径广泛征求意见建议,真正把关注度最高、愿望最迫切的工作选出来、涉及部门列出来,让群众呼声在评议中得到充分体现、及时回应。二是要注重统筹安排。随着评议内容的不断拓展,评议范围也越来越广,但每年的评议对象毕竟有限,这就需要人大常委会合理安排、有序实施,既考虑工作的整体性和评议的普遍性,将相关部门和工作都作为评议对象和范围;又要突出工作重点,分清轻重缓急,避免选题本末倒置、胡子眉毛一把抓,切实提高选题针对性和代表性。三是要加强沟通对接。确定评议对象不能关起门来自说自话,应主动加强同“一府两院”的沟通协商,找准双方工作的结合点,最大程度调动积极性和参与性。同时,还应充分发挥人大常委会集体决策、民主决策的作用,使对象选择更能体现常委会的集体意志,形成整体推进合力。

3、打好组合拳,高质效做好评议工作。人大评议是一项程序性、专项性很强的系统工程,必须突出关键环节,多措并举,多管齐下,务求实效。一是不虚不空抓调研。前期调研是评议的基础性工作,应在广、深、真上下功夫。广调研,就是既要“点对点”了解评议对象履职情况、听取工作报告,又要“面对面”广泛听取服务对象、社会各界的反映,做到全盘掌握、心中有数;深调研,就是要沉到最基层,走到第一线,深入研究、剖析原因、深挖本质,防止走马观花、蜻蜓点水;真调研,就是听真话、察实情、获真知,特别是对反映突出的问题,尽量核实其真伪,确保公道准确、真实有效。二是不偏不倚搞评议。会议评议是整个评议工作的核心环节,应尽可能体现公开透明、客观公正。在参与上,可邀请一定数量的各级人大代表、纪检监察组织相关方面负责人,以及新闻媒体、群众代表等列席会议,扩大参与面,提高规范性;在评议上,应引导评议人员站稳立场,秉持公心,讲成绩实事求是,谈问题不遮不掩,提意见切实可行,做到言之有物、言之有据,不走过场、不流于形式;在测评上,建立完善代表和列席人员参与测评的工作机制,与时俱进调整优化测评内容,及时公开评议结果,接受社会监督。三是不折不扣促整改。评议工作质量如何,关键在于问题整改是否到位。人大常委会应坚持把抓整改作为评议工作的重中之重,及时反馈交办评议意见,全程跟踪督查办理情况,探索开展评议隔年“回头看”工作,对办理不力、敷衍塞责的,敢于动真碰硬、顶真较真,确保重点意见尽快落实、急难问题尽快解决,真正以整改实效取信于民。

4、练好基本功,高水平保障评议开展。打铁还需自身硬。人大及其常委会是开展评议工作的主体,加强自身建设,提升履职水平,是保障评议工作顺利开展、高效开展的题中应有之义。一是大力解放思想。思想是行动的先导,没有思想观念的解放和创新,就不可能有工作的改进和突破。当前,从省里到地方都在深入开展解放思想大讨论,人大常委会也应通过思想大解放,克服安于现状、四平八稳的思想,增强敢问敢言、敢管敢为的担当意识;破除传统观念和经验主义的束缚,大胆探索,创新实践,推陈出新地开展评议工作,使之更适应新时代改革发展稳定大局的需要,更适应人大“两个机关”建设的需要。二是提升能力素质。评议工作涉及经济、城建、民生、社会治理等各领域,综合性、专业性都比较强。人大常委会应大兴学习之风,吃深吃透党的最新理论方针政策,全面掌握政治、法律、科技以及与行使职权相关的业务知识,内强素质,苦练内功,进一步优化人大常委会组成人员的知识和专业结构,使学习成果转化为促进评议开展的实际本领。三是完善制度建设。科学完备的制度能让工作有章可循、有据可依。深入研究评议开展规律和特点,加强评议工作重点环节的制度建设,尤其是反馈整改环节,应积极探索建立完善定期报告机制、跟踪检查机制、评议结果与考核相挂钩机制、责任追究机制等,并及时将好的经验做法通过制度形式固定下来,努力以制度促规范、以规范促提升。

(作者单位:市委办公室

评之有尺,议之有度

——规范和深化人大评议工作的思考与展望

人大评议工作是在实践中探索、总结出的一种行之有效的监督形式,对于促进“一府两院”依法行政、司法公正,确保宪法和法律在本行政区域内得到正确实施,具有重要的实践作用和现实意义。但在实践中,由于缺少法律和制度层面的顶层设计等因素,各地在开展评议工作中出现了一些认识、实践层面的问题和疑惑。人大评议工作作为国家权力机关监督“一府两院”的重要手段,当在理论认知上统一、实践做法上规范、实际效用上深化。此外,由于监督法出台不久,对监察委的评议工作尚缺少实践上的探索,故本文对此暂不作探讨。

实践探索:人大评议工作的发展历程

人大评议经过长期的实践,在不断总结经验的基础上,演化为两种表现形式,分别为工作评议和述职评议。所谓工作评议,是指人大常委会组织本级人民政府及其所属部门、人民法院、人民检察院履行工作职责的情况进行监督的一种形式;所谓述职评议,是指人大常委会要求由人民代表大会及其常委会选举和任命的“一府两院”组成人员,包括人民政府组成人员、人民法院院长和副院长、人民检察院检察长和副检察长等人员向自己作履职报告的一种监督活动。两种评议形式都各有特色、各具优势,都是人大实施监督的有效形式。

1、人大评议的理论渊源

人大评议最早源于基层人大的一次创新。1982年,黑龙江省肇源县人大常委会首次组织人大代表评议一府两院干部,开启了评议工作的先河。随后,上海、辽宁和河南等地的部分人大也开展了此项工作。1988年,浙江杭州市下城区人大常委会开始对任命干部进行述职评议,并制定出台了干部述职评议的试行办法。1992年,全国人大常委会彭冲副委员长在人大制度研究和宣传工作座谈会上指出,“评议‘一府两院’的活动,实践证明是人民群众创造的社会主义民主政治建设的一种好形式,是代表执行职务监督的一个重要途径,也是密切联系群众和加强廉政建设的措施。应当精心组织,注重实效,防止形式主义,并不断总结经验,使这一活动逐步走上规范化、制度化。”彭冲的这一肯定被1992年7月10日的《法制日报》刊载后,产生了很大影响。此后,八届全国人大常委会工作报告连续四年肯定了地方人大常委会的述职评议,促使述职评议呈现强劲发展势头。2000年前后,全国很多省区市人大纷纷制定出台了述职评议、代表评议的地方性法规,或在有关文件中对述职评议作了规定。

2、人大评议的曲折探索

2006年8月,《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》以高票获得全国人大常委会通过。然而,意想不到的是,监督法并没有将评议工作作为人大依法监督的基本形式写进法律文本。之所以未将评议工作作为法定的监督形式,在当时主要有以下几点考虑。一是规定不够完善。有的地方人大搞评议工作,只评好不评差,工作浮于表面、流于形式、可有可无;二是时机不够成熟。一些地方开展满意度测评,但是对测评结果不合格、不满意的,没有硬性的手段加以纠正,致使评议工作效果得不到充分发挥;三是思想不够解放。一些人担心人大开展评议工作会导致党管干部原则发生动摇,以法律的手段对评议工作作出统一规定的条件尚不成熟。至此,人大评议工作逐渐进入低潮阶段,许多县区市人大不再开展评议工作,或是以“听取和审议专项工作报告”的形式继续开展评议工作。

3、人大评议的再度启程

经过十年的实践,监督法实施过程中存在的一些问题也逐渐凸显,关于将评议工作入法的呼声愈来愈高,评议工作开始有复苏回暖的迹象。2014年5月,江苏省人大常委会《参考》印发了镇江市人大常委会《述职评议办法》,开始鼓励和支持地方人大开展述职评议工作。2015年6月,《中共中央转发〈中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见〉的通知》(中发〔2015〕18号文件)中提出,要“坚持党管干部原则与人大依法行使选举权任免权相统一”,“加强对人大选举和任命人员的监督”。跟随其后,全国31个省(区、市)积极落实《若干意见》,全部出台了贯彻实施意见,一些地方党委也就关于国家工作人员述职评议做出了相应决定。中共江苏省委也出台了《关于加强全省县乡人大工作和建设的实施意见》,指出要对人大选举和任命的国家机关工作人员依法履职情况开展评议,加强对人大选举和任命人员的监督。中央和地方党委的支持和要求,使人大开展评议工作更有了底气,人大评议再次进入人们视线并被广泛采用。

4、人大评议的仪征实践

仪征人大述职评议工作始于2000年。2000年8月25日,仪征市十二届人大常委会第二十一次会议制定出台了《仪征市人民代表大会常务委员会关于市政府组成人员和“两院”有关人员向市人大常委会述职的实施办法》;2004年4月27日,市十三届人大常委会第十次会议进行了修正。2006年,监督法出台后,由于该法未明确述职评议的法律地位,2008年2月,市十四届人大常委会第二次会议废止了该文件。2015年8月,省委26号文件《关于加强全省县乡人大工作和建设的实施意见》又明确要求,“通过完善和规范履职报告、述职评议等方式,加强对人大选举和任命人员的监督。”2015年11月26日,市十五届人大常委会第二十七次会议讨论通过了《仪征市人大常委会述职评议办法》。《办法》包括总则,述职评议的对象、组织、内容和方式,述职评议的工作步骤和方法,附则四个部分共计14条,对述职评议的对象、组织、内容、方式等作了明确的规定。述职评议工作的再次启动,标志着我市在全面推进依法治市、加快建设法治仪征的进程中迈出了坚实的步伐。至2018年,已对市政府1名副市长、8名局长,以及市法院1名副院长、市检察院1名副检察长进行了述职评议

探本溯源:人大评议工作存在的问题及成因

人大评议作为监督的一种有效形式已被地方各级人大及其常委会广泛认可并普遍采用,在推动“一府两院”工作中发挥了积极作用。实践证明,这种监督形式,既有利于树立人大的权威,提高监督的深度和力度,也有利于促进“一府两院”依法行政,公正司法,查找不足,改进工作。虽然地方各级人大对评议工作作了积极的努力与探索,但由于评议工作机制不完善、评议工作程序不规范等原因,导致一些地方的人大评议工作实效难以显现。笔者认为,原因大致有以下四个方面:

一是认识差异有待统一囿于现有法律尚未对评议工作作出明确、具体的规定,一些学者和地方人大对评议工作的法律地位及监督实际效果依然心存疑虑。表现在评议形式上,由于种种原因,一些地方人大对是否继续开展评议工作,特别是述职评议的意见依然存在分歧。一些地方人大用工作评议的形式取代了述职评议,通过听取和审议专项工作报告实现对国家机关工作人员的监督,持此类做法的有徐州新沂、盐城盐都、常州金坛、扬州高邮等地;同时,也有一些地方人大仍然采用述职评议的方式对选举和任命的“一府两院”国家机关工作人员进行监督,比如无锡江阴、镇江句容、连云港灌云、淮安盱眙等地。表现在重视程度上,一方面,部分地方人大对评议工作存在畏难情绪,怕监督过头,党委责难;怕监督过火,部门生怨;怕监督不到,群众不满。存在“多一事不如少一事”“多栽花少栽刺”的心态,导致出现和气监督、和谐监督、支持监督的疲软现状。另一方面,部分被评议对象对评议工作思想上不重视,认为人大评议就是过过场子、摆摆样子,或者表面上接受评议,心底里抵制监督,影响了评议工作的开展。

二是评议手段缺乏力度。当前,人大评议工作手段还比较单一,激励与约束机制还不够健全,导致监督实效不佳,人大及其常委会应有的监督作用未能得到有效发挥。从实践情况看,主要表现为“三多三少”。一是成绩多,批评少。在评议过程中,一些代表反映,被评议的对象在谈成绩时善于用“放大镜”,浓墨重彩,评功摆好;而谈问题时就用“缩小镜”,蜻蜓点水,一笔带过。二是共性多,个性少。不少被评议对象在报告中只谈共性问题,不谈具体问题,“高大上”的套话多,“接地气”的白话少。三是表面多,深层少。部分地方人大和调研座谈的对象谈到问题时经常避重就轻,隔靴抓痒,对实质性、深层次的问题刻意回避甚至只字不提,严重影响了评议质量。笔者分析其原因,主要有以下三个方面。首先是不敢议。一些代表和常委会组成人员存在“老好人”思想,怕得罪人,担心伤了和气,影响人缘,搞僵关系。其次是不想议。少数代表和常委会组成人员简单认为人大评议就是读读材料、听听讲话,自己议了也白议,索性不管不议。第三是议不出。一些代表和常委会组成人员由于对被评议的对象不了解,加之前期缺乏调查研究,评议时偏离主题、随便说说甚至陷入无话可说的窘境。

三是专业知识有所欠缺俗话说“术业有专攻”,人大代表来自各行各业,难免有不熟悉的岗位、不擅长的领域,评议时难以做到有的放矢、切中肯綮。一方面,评议对象面广量大“一府两院”工作涉及方方面面,参加评议工作的人大代表和常委会组成人员也并非都是专业人士,这其中,既有工人、农民,也有知识分子、专业技术人员,加之在评议前对相关专业领域知识的学习不够,对“一府两院”工作难以做到全盘熟悉、深入了解。此外,政务信息的了解渠道不畅、信息不对称也在一定程度上影响了评议的质量和水平。另一方面,人员结构不尽合理。以当前我市人大常委会组成人员为例,现有的34名成员中,副科级以上“官员委员”占比达到了82%,非官员的“群众委员”仅有18%;年龄结构相对偏大,年轻的代表、委员占比严重不足;预算、财经、法律等专业性较强领域的专门型人才匮乏较为明显,突出表现在审议财政、预算、审计工作和对“两院”工作人员进行述职评议时,部分代表、常委会组成人员对审议对象一知半解甚至一无所知,随意发表观点,乱提意见,致使审议意见难以梳理,交办后难以落实。

四是事后监督不够有力跟踪监督是推动解决重点难点问题的有效途径,是落实评议意见、发挥评议工作实效的制度保障。在实际工作中,一些地方人大存在重评议、轻监督整改的现象,造成了评议工作雷声大、雨点小,违背了评议的目的和初衷。总结起来,主要有三个方面因素。一是监督方式仍需进步完善。一些地方人大在设定评议的内容时,没有根据评议对象进行差别化设计,简单套用党委纪委干部管理考核测评的内容模式,或沿用听审专项工作报告进行满意度票决测评的老套路,仅靠“满意”“基本满意”“不满意”三种类型来作为评价标准,测评结果准确性不高,说明不了什么问题。评议结束后,缺乏明察暗访、跟踪督办等有效的监督手段,最终导致评议工作文来文去,建议虽然提了,问题仍未解决。二是“二线”思维没有完全摈弃。人大机关的领导干部大多来自全市各机关单位,转岗至人大后,由于心理落差等因素,一些人产生了“有职无权”的失落感和“船到码头车到站”的歇脚思想,简单地认为做与不做是“一府两院”的事情,对事后的跟踪监督不主动关心、不督促落实。三是监督合力没有真正形成。人大的监督不能只依靠专职委员,还需要人大代表和社会力量的广泛参与。从实践情况来看,一些人大代表、兼职委员参与常委会各项监督活动的主动性、积极性不高,动员社会力量参与人大监督活动的途径和载体还不够多。同时,省、市、县和乡镇上下互动、互补、互促的联动机制还没有有效形成,如何加强和凝聚监督工作合力仍然是各级人大需要思考的问题。

排沙简金:规范和深化人大评议工作的路径展望

党的十九大对新形势下的人大监督工作提出了新指示新要求,指出要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力,支持和保证人大依法行使监督权。地方人大要始终坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,进一步增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,自觉维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导,自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致,以生动的实践不断健全和完善人大评议工作,推动评议工作取得新成效。

1、完善机制保障,确保人大评议有法有据。一方面,要明确法律地位。缺少法律层面的设计和规范,是制约人大评议工作深入开展的关键性因素。监督法从出台至今已近12年,亟需紧跟法治建设步伐进行修改完善和补充,并将其纳入人大依法行使监督权的重要方式之一,肯定工作评议和述职评议的法律地位和重要意义。各省和设区市人大常委会也要在现行法律政策的框架内,研究制定地方性法规,使人大评议做到于法有据、有章可循。另一方面,要完善工作规范。要在前期工作的基础上,不断总结新经验,探索新模式,改进新方法,进一步修订完善人大评议工作的制度和办法。特别要重点关注关系改革发展稳定大局和人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有针对性地对“一府两院”组成人员或其某一方面工作进行评议,提升评议工作的必要性和关注度。要在监察委和“两院”人员的述职评议上再作一些有价值有深度的思考和探索,强化评议工作的程序性、规范性。

2、把牢政治导向,推动人大评议同频共振。一要争取党委支持。党政军民学,东西南北中。党是领导一切的。开展评议工作前,各级人大常委会党组要主动向同级党委请示报告,并将评议方案送呈同级党委主要负责人审阅;评议过程中,遇到难以解决的重大问题,要第一时间请示党委协调研究加以解决;评议结束后,还要及时向党委反馈评议结果,以便党委在干部考核奖惩、提拔使用中得到体现。二要发挥人大作用。坚持党管干部原则与人大依法行使选举权、任免权相统一,充分发挥人大及其常委会在评议工作中的主导作用。进一步完善票面设置、评议标准和尺度,探索实行分项测评的工作模式,确保满意度测评的结果更加全面科学地体现评议意见。要坚持解放思想、实事求是、团结一致,积极稳妥地开展各项评议工作,力争通过评议工作促进问题快速有效解决。三要引起“一府两院”重视。通过召开动员会、报告会、座谈会等形式,引起被评议对象及有关部门对评议工作的重视,督促其在作报告时既不夸大成绩,也不掩饰问题,自觉接受人大监督。此外,要借鉴北京、山西等地的经验做法,在做好政府组成部门主要负责人述职评议工作的同时,加强对政府领导班子的述职评议,防止这项工作成为少数部门的“规定动作”。

3、强化跟踪督办,推动人大评议整改有力。一要在意见研究上下功夫。评议意见是对被评议对象意见建议的集中体现,反映人民的愿望,体现人民意志。因此,做好评议意见的归纳和提炼极为重要。各级人大常委会在汇总整理评议意见时,应重点关注反映强烈、形成共识的意见,并提出切实可行的整改建议。形成书面意见后,要及时向有关部门和领导进行反馈,要求被评议对象积极整改,三个月内向常委会再次汇报整改结果。二要在追踪督办上下功夫。评议意见反馈至有关部门后,常委会各相关工委要适时对被评议部门和对象的整改情况进行对口监督、动态监督和全程监督。条件允许的情况下,可以提请主任会议或常委会议进行专题研究,集中听取被评议部门和对象的整改情况汇报,进一步增强评议监督的效果。三要在形成长效上下功夫。滴水穿石非一日之功。要建立完善跟踪督办的相关机制,大胆采取实地察访、明察暗访等方式对评议意见整改情况进行督查,切实增强被评议部门和对象对评议整改工作的重视程度。要强化监督手段,对敷衍应付的,要按照宪法和监督法要求,依法运用质询、特定问题调查、撤职、罢免等刚性方式,作出相应处置,使评议工作形成更加强有力的震慑。

4、注重改进方式,凝聚人大评议社会共识。一要充分借助代表力量。人大代表来自人民,且大多是各行各业的精英。开展评议活动,要充分借助代表的作用。如对教育部门或教育局长进行评议时,就应从代表中挑选出一些校长、教师,参与到评议中来;如评议农业农村工作或者农委主任,就应广泛征求农村干部代表和农民代表的意见建议。二要广泛发动群众参与。国家的一切权力属于人民。人民是国家的主人翁,是监督工作重要的参与者。建议通过发放问卷调查表、公开征集意见建议等形式邀请人民群众积极参与人大评议。有条件的,还可以邀请群众代表、专家学者、新闻媒体旁听评议会议,进一步扩大评议工作的参与面,让更多的群众支持和了解人大评议工作。三要适度推进结果公开。适时适度地将评议的结果在广播、电视和互联网、微信、微博等媒体进行公开,必要时甚至可以采取电视直播、网上视频直播、广播实时播报等方式,让评议工作更加公开透明,彻底消除人大评议是“关起门来闹着玩”的错误思想确,确保评议工作深入扎实、取得实效。

(作者单位:市人大常委会办公室)

规范工作评议增强监督实效

谢华燕

【内容摘要】人大工作评议,是在专项工作审议基础上的一种创新,是地方人大探索运用的一种监督方式,是经过实践验证的依法履行职责的一种好形式。实践证明,开展好地方人大工作评议,对于推动和促进地方政府及其职能部门的各项工作具有显著成效。当然,作为一种探索中的监督方式,工作评议还存在着程序不够规范、准备不够充分、问题整改不够到位等问题。笔者认为要在深而实上下功夫,在督而改上做文章,使工作评议更具有严肃性、规范性和实效性,提高人大监督整体水平。

【关词】地方人大工作评议监督权

一、人大工作评议概述

1、选题背景。人大工作评议是指各级人民代表大会或人大常委会,在调查研究的基础上,对同级人民政府及其工作部门、人民法院、人民检察院工作情况进行评价的活动,它是在专项工作审议的基础上,各级人大常委会对该专项工作广泛调研后进行综合评价或者票决定性测评,它在形式或程序上是专项工作审议的补充和延伸,是一种操作上的外化,尽管在效力上没有专项工作审议那样法定,但它是对不具备工作审议条件的工作事项实施工作监督方式的一种改革和创新。根据通行说法,工作评议源于1982年黑龙江省哈尔滨市南岗区人大常委会组织对“一府两院”及其派出机构的工作进行评议。20世纪90年代初期,全国各地的乡镇人大普遍开展对“七所八站”的评议活动,评议进入广泛开展阶段,在第八届全国人大第三次会议上,全国人大常委会工作报告对代表评议工作给与了充分肯定。江苏省早已有关于开展人大工作评议的相关文件2015年8月,省委26号文件要求将工作评议与执法检查、听取审议工作报告、专题询问等法定监督方式提到相同的等次。仪征市人大工作评议起步于2000年的市十二届人大,但当时开展的主要是述职评议,2014年底市人大常委会制定了专题询问暂行办法,并在2015年的工作要点中首次安排专题询问议题。青山镇人大自2012年起开展工作评议,在日后逐渐完善。由此可见,无论是全国、省、市、乡镇,对人大工作评议的重视,换言之,开展好人大工作评议,既丰富了人大监督实践,较好地实现对人和对事监督的有机统一,更是增强了人大监督的针对性、时效性,提高了监督工作的整体水平。

2、法律依据。人大工作评议符合宪法和法律的人民主权原则和民主集中制原则。宪法第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,人民依照法律规定,通过各种形式管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。”宪法第三条规定:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制原则,……国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”同时,《立法法》也规定,省级人民代表大会及其常务委员会可以根据法律和当地实际,制定如专项工作评议办法之类的地方性法规,对依法监督汇总的问题作具体规定。《各级人民代表大会常务委员会监督法》规定:“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实行监督,促进依法行政、公正司法”,这使得《监督法》与宪法和有关法律有效地衔接起来,成为了一个体系

3、基本构成。明确工作评议的主体、客体、内容等要素很有必要,这使人大工作评议更具权威、更加有效。主体,《监督法》第二条第一款规定:“各级人民代表大会常务委员会根据宪法和法律的规定,行使监督权。”这一规定明确了只有作为同级人民代表大会常设机关的各级人民代表大会常务委员会,才能成为闭会期间行使国家权力的当然主体。《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》(中发[2015]18号)规定,乡镇人大主席团在闭会期间,可以组织代表听取审议乡镇政府专项工作报告,对法律法规实施情况进行检查等,笔者认为,乡镇人大主席团也可视同为闭会期间行使权力的主体。客体,目前各地人大评议对象的范围比较宽泛,大多数是评议同级人民政府及其所属部门、人民法院、人民检察院,也有一些地方还评议社会团体、企事业单位。乡镇评议的主要对象是乡镇政府,对“七所八站”的评议要与市人大评议政府相关部门联动进行。内容,包含:贯彻执行宪法、法律、法规的情况,贯彻执行上级和本级人民代表大会及其常务委员会决议、决定的情况,贯彻执行国家方针、政策的情况;接受人大及其常委会监督及办理人民代表大会提出的议案、建议、批评和意见情况,以及公民、法人、其他组织提出的申诉、控告、检举的处理情况;依法行政,公正司法履行情况;工作成效、存在的问题及改进措施;执行各项纪律规定,廉洁从政以及队伍思想作风建设的情况;人民群众来信来访集中反映的或社会普遍关注的问题。程序,各地开展工作评议,在程序上都大同小异,一般包括准备、调查、评议、整改等四个阶段。

二、工作评议的现状、问题与原因

工作方法和经验都来自于实践,总结人大开展工作评议的实践和成效,找准问题,有助于进一步加强和改进人大评议工作,提高监督工作实效。从我省实践来看,省、市、乡都有一定程度的开展,县级以上人大工作评议都有审议意见书,而乡镇人大则不尽然,另外评议的频次还不是很高,审议意见书质量也参差不齐,见表1。笔者将对人大评议的现状、问题及原因进行分析,希对规范和深化人大评议工作有一定的帮助。

1:2017年开展工作评议情况

层级

评议件数

有无评议意见或审议意见书

意见书质量

有无整改到位

江苏省人大常委会

11件

良好

全部整改到位

扬州市人大常委会

3件

良好

全部整改到位

仪征市人大常委会

5件

良好

2件整改到位,2件基本整改到位,1件未整改到位

仪征某某乡镇人大主席团

4件

一般

1件整改到位,2件基本整改到位,1件未整改到位

仪征某某乡镇人大主席团

4件

无评议意见或审议意见书,仅有书面反馈

2件基本整改到位,2件未整改到位

注:数据来源于网站公开资料,仅为粗略统计。

1、现状。从实际经验来看,全国各地评议做法不尽相同,一是评议主客体的多样化,评议主体有人大代表、企业代表、群众代表等,评议客体是评议同级人民政府及其所属部门等。二是评议选题的广泛化,主要有四种途经:从年初政府工作报告的民生实事项目和推进进度较慢的重大事项中选题;从人大代表在联系选民过程中收集到的问题中选题;从人民群众来信来访反映最为频繁的事情中选题;从每月人大工作站接待选民时收集到的意见中选题。三是评议形式的单一化,目前大部分地方开展的工作评议还停留在听取和审议的层面,只有“议”,没有“评”的环节,即使开展了“评”的环节也仅限于采用表决键和无记名投票的形式对审议的专项工作报告进行满意度测评。四是评议结果的公开化,绝大部分的评议结果都能通过文件、公报、媒体、网络等渠道向代表、社会公开,有些公开的内容还包括评议票数。

2、存在的主要问题。工作评议虽然取得了一定的成效,但由于评议工作机制、程序的不完善、不规范,导致部分评议工作评而无果、评而无质、评而无效,在一定程度上制约和影响了人大监督工作实效。具体表现在三个方面:一是程序不够规范,准备不足。专项工作评议从启动到评议,依照法定程序,应该经过选定部门、安排准备、组织动员、开展调研、征求意见、会议评议、民主测评、反馈评议意见、督促整改落实等多个环节,但由于种种原因,这些环节会被简化,一般组织开展评议工作只有事前调研、会议评议、反馈情况这三个步骤。由于年度活动计划准备的不充分,开展活动多为临时,不仅没有和被评议单位进行事前沟通,也没有制定详细的活动方案,对参与评议活动的人大代表只是发放一纸通知,让参与双方有些无所适从。二是问题导向不强,内容不实。一些评议工作缺乏全局性和普遍性,也没有突出评议工作的重点,导致代表习惯于听从视察对象的安排,走马观花,难以深入。突出表现为“五多五少”:到部门的多,深入基层的少;听单位领导汇报的多,深入走访群众的少;听从部门安排的多,随机抽查的少;看好的多,看差的少;现场评功摆好的多,查找问题的少,使得评议活动流于形式三是结果落实不力,效果不好。评议活动结束后,由于缺乏追踪监督机制,缺乏整改落实的评价机制,导致评议工作往往一评了之,形成了只顾评,而不管结果的情况,少数也只是被评议单位仅给人大一个整改落实的书面报告(报告质量参差不齐),或者只整改表面上容易整改的小问题,本质上仍然是评而无果、评而无效。

3、原因分析。通过开展专项工作评议,拓宽了人大监督渠道,改进了被评议部门的工作,推进了人大工作的创新发展。但从地方人大组织开展专项工作评议的实践看,评议工作在实际运作过程中存在的一些亟待破解问题,笔者认为,究其原因,包含三个方面。一是法律还不健全,尽管《监督法》中没有出现“工作评议”字样,但有体现工作评议的实质精神,有兼顾一般听取和审议工作报告和工作评议两方面的特点,程序符合规定要求,但它毕竟还不是《监督法》规定的法定方式,虽然它没有受到立法机关的否定,但也没有被《监督法》正面肯定和接纳,组织开展工作评议显得“理不直、气不壮”。二是机制还不完善,人大工作规范化建设没有系统性研究成果并加以落实,工作评议作为其中一项主要工作当然也就没有规范,没有规范就是没有统一标准和约束,评议前临时制定课题、活动方案,加上被评议单位准备不足,往往导致人大评议工作开展不深入。三是督促还不到位,跟踪督查、整改问题是彰显评议工作实效的保障,但有些地方的评议工作,由于缺乏有力的跟踪督查措施,缺乏质询、依法追究、撤职罢免等刚性手段,对不落实评议意见,不改进部门工作的单位和负责人没有制约惩戒手段,往往导致“工作已经评了,问题还是问题”尴尬局面的出现,让评议效果大打折扣。

三、规范和深化人大工作评议的建议

1、完善法律依据,增强严肃性。监督法只是对当时比较成熟的监督方式的程序做出了具体规定,但不可能涵盖已经或将来要运用的所有监督方式。况且,随着探索实践,评议工作日趋完善,这些都需要在合适的时候由全国人大及其常委会立法确认和规范。笔者浅薄认为,若要进行立法或规范,可先地方后中央,由地方性法规到全国性的法律。首先,总结《监督法》实施前工作评议的成功实践,充分吸收省、市、县、乡工作评议规范性文件的工作成果,在立法中对工作评议的指导思想、基本原则等一系列问题作出规定。其次,全国人大及其常委会修改《监督法》时,把工作评议的成功做法吸纳进去,使工作评议走上法制化、规范化和程序化轨道。最后,待到时机成熟时,由部分省市代表向全国人大提出立法议案或者建议,修改《监督法》和相关法律,对工作评议作出明确的规定

2、完善工作机制,增强规范性。笔者认为,人大处于依法治国的最前沿,应积极探索完善机制规范,为深化工作评议提供机制保障。一是制定和完善省市县乡人大工作评议办法,对工作评议的主体、对象、议题、内容、步骤、形式、满意度测评与评议意见的运用等作出明确规定,使工作评议有章可循,有序开展。并根据实际情况,与时俱进地对评议办法进行修改完善。二是建立代表履职百分评价机制,将代表参加评议活动及工作纳入代表履职的范畴和年度优秀人大代表评议标准,并制度化,让代表认识到参加评议活动是一份职责,与个人工作实绩和争先评优息息相关。三是落实评议结果运用制度,把工作评议的测评结果一方面作为地方党委对政府部门考核、评先争优和任用干部的民意依据之一,以维护人大评议工作的实用性、严肃性和权威性。另一方面可作为人大工作审议形成决议和审议意见的参考,以维护人大审议工作的民主性、广泛性和公开性。四是推进乡镇人大规范化进程,建立人大评议免责机制、相关人员回避机制等,将人大工作评议和深化放置在乡镇人大工作规范这一更大体系中系统化设计,谋定而后动。

3、完善评议流程,增强实效性。结合乡镇实际,每年年初,结合乡镇人大主席团年度监督议题,确定当年评议部门和单位,并列入人大主席团年度工作要点。每次组织专题工作评议时,都要制定详细的实施方案,对方法、步骤、重点、要点等一一明确。如:准备阶段,召开主席团会议,成立本次评议领导小组,负责整个评议阶段的组织工作;评议领导小组根据本时期的中心工作和群众反映强烈的热点问题,确定评议具体对象和内容,制定出评议的实施方案,并及时通知被评议单位;召开动员会议,将被评议单位准备的情况汇报印发给参加视察评议的代表,由他们发给固定联系的选民或选区内的选民进行调查了解,征求意见,使代表评议发言有的放矢、言之有物,同时做好评议日程安排、组织学习培训等准备工作。调查阶段,评议工作组可采用举行座谈、上门走访、检查工作、民意检测、个别谈话、查阅文件资料等方式了解被评议单位的基本情况,形成调查报告评议阶段,被评议部门作情况汇报,评议调查组通报调查情况,参与视察评议的代表对被评议部门进行满意度测评,测评结果当场公布并予以公开,在评议阶段要注意三个方面,一是评议时应以法律的规定为依据,以事实和法律服人,切忌空谈,以免使评议流于形式;二是发言中既要肯定成绩,也要毫不客气地指出不足,切忌报喜不报忧,当然也不能光谈不足,不谈成绩;三是评议要既有“议”,又有“评”,会后要及时整理审议意见书进行书面反馈,这是实现整改目标达到实效的关键环节,需要“较真”才能有效。整改阶段,整改阶段要注重把握三点,一是将评议意见切换成具备法定效力的审议意见(可根据实际情况增加必要程序),并以文件形式向被评议单位反馈,同时分送给相关领导和单位、部门,要求被评议单位对汇总的意见、建议和要求积极落实整改,并2-3个月内书面上报整改结果。二是抓好跟踪督办,被评议单位在落实整改的过程中,人大可按照审议程序安排专门人员实时跟踪问效,可通过回访调查、现场监督,例行性对被评议单位整改落实情况进行检查,以增强监督效果。三是测评整改结果,对被测评单位上报的整改结果,要在下一次代表活动会议上将被评议单位的整改情况向参与视察评议的代表进行通报,由参与的代表对被评议单位按照“满意、基本满意、不满意”三个等次无记名投票表决,并当场公布评议票数和表决结果,对整改不到位、“满意度”不过关的,要实时启动问责机制。

(作者单位:青山镇人大)

【参考文献】

1、段小钢:《地方人大常委会专项工作评议初探》,硕士学位论文,湘潭大学2010年。

2、《中共江苏省委关于坚持完善人民代表大会制度推动人大工作与时俱进的意见》(苏发[2014]27号),2014年12月1日。

3、武春:《规范乡镇人大评议工作的几点思考》,江淮法治,2017年7月。

4、彭显波:《浅谈地方人大专项工作评议的几个误区》,理论研究,2011年第2期。

5、吴如彬:《探析我国地方人大监督的现实路径》,硕士学位论文,东南大学2015年1月。

6、李华东、李桂云:《人大工作评议漫议》,人大建设,2009年12月。

评出水平议出干劲

——关于新时代地方人大开展专项工作评议的思考

【前言】监督法将听取和审议“一府两院”专项工作报告作为人大常委会行使监督职权的七种基本形式之一,而工作评议就是听取和审议专项工作报告的具体化,实际上也是对专项工作评议的认可,但这一监督形式目前并未广泛运用。本文就新时代地方人大常委会依法开展专项工作评议这一重要课题,谈一些粗浅的认识和看法。

一、开展专项工作评议的重要意义

“一府两院”的专项工作进行评议,是听取和评议“一府两院”专项工作报告这一主要监督形式的延伸和发展,有利于促进被评议部门依法履行职责,加强队伍建设,改进工作作风,密切党委、政府与人民群众的关系,推进各方面的工作迈上一个更高的台阶。

(一)开展专项工作评议是发展社会主义民主政治的需要扩大人民民主,保证人民当家作主,是发展社会主义民主政治的重要内容。人大常委会对政府部门开展工作评议,是在依照法律法规,了解部门职责,深入调查研究,广泛征求意见,认真听取报告,全面掌握情况的基础上,进行客观、公正的评和议。评议是一个调查研究的过程,是反映人民群众期盼和意愿的过程,是畅通民意诉求渠道的有效途径,有利于发挥人民代表大会制度的优势,实现人大监督与群众监督有机结合。从另一角度来说,监督制度是社会政治文明的重要范畴。从决策和执行等环节加强对权力的制约和监督,保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益是民主政治建设的重要内容和措施。通过专项工作评议,督促和支持政府组成部门依法行政,认真履行好人民赋予的职责,符合依法治国和建设社会主义民主政治的发展方向。

(二)开展专项工作评议,是促进依法行政、公正司法的有效形式开展专项工作评议,实质上是地方人大实施监督的一种重要方法,是贯彻落实宪法的要求,切实督促政府严格执行法律,保证政府各组成部门在宪法和法律规定的权限范围内依法行政,提高管理水平和效率,建设法治政府、责任政府、亲民政府;是促使司法机关严格依法办案,按照公平、正义的法律原则行使司法权,规范司法行为,防止司法权滥用,促进司法公正,维护司法权威。地方人大及其常委会对“一府两院”的工作实施监督,就是对“一府两院”工作的支持。自觉接受人大及其常委会的监督,是促使“一府两院”及其组成人员执政为民、依法行政、公正司法的重要保证。

(三)开展专项工作评议,是落实习近平新时代中国特色社会主义思想,促进经济社会又好又快发展的现实需要习近平总书记在党的十九大报告中指出,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。对地方来说,解决这个矛盾,依赖于经济社会的又好又快发展,需要有一支高素质的领导干部队伍和和谐的社会环境。这就需要积极探索建立一套科学合理的评价制度和体系,以此督促领导干部依法履行职权。地方人大及其常委会开展专项工作评议,其根本出发点就是要实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益,坚持按照依法监督、讲求实效的原则,紧紧围绕关系改革发展稳定大局和人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题进行监督,把对人的监督和对事的监督有机地结合起来,推动“一府两院”依法履职、规范履职。通过开展专项工作评议,促进“一府两院”及相关部门改进作风,提高效率,提升水平,推动地方经济社会又好又快发展。

二、专项工作评议的基本内涵

(一)专项工作评议概念根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第八条第一款规定,“各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。”根据这个规定,所谓专项工作评议,就是指各级人民代表大会常务委员会依照宪法和法律赋予的权力,为促进依法行政和公正司法,选择关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,在本届任期内对“一府两院”和有关部门的工作进行专项评议。

(二)专项工作评议特征笔者认为,专项工作评议的特征主要有:一是权威性。表现为至高性和服从性。二是强制性。国家权力机关开展专项工作评议,“一府两院”必须认真执行。三是规范性。作为法定行为,监督法规定了具体程序、目的和要求,工作评议的具体实施要规范有序,依法进行。四是专项性。体现在具体开展工作时“对事不对人”;针对“一府两院”的某项工作进行评议,而不是面面俱到。五是公开性。监督法明确规定了专项工作评议开展情况要向本级人大代表通报并向社会公布,各级人大常委会可结合自身实际确定公布范围和方式。六是民主性。开展专项工作评议由人大常委会组织,整个评议过程都要组织本级部分人大代表参与,充分吸收社会各方面意见。七是层次性。表现为人大常委会可以对“一府两院”进行评议,也可以对其所属有关部门开展评议;各级人大常委会分别对同级“一府两院”实施监督,层级清晰、权级明确、便于操作。八是递进性。专项工作评议可一次完成,亦可多次完成,人大常委会对评议结果不满意的,可跟踪监督,多次跟进。

(三)专项工作评议对象评议对象,是指“一府两院”及其有关部门。通过开展专项工作评议,将“一府两院”置于人民群众的监督之下,才能有力促进其依法办事、增强服务意识,提高工作质量和效率。

(四)专项工作评议主体人大常委会和人大代表是评议的主体。人大常委会是专项工作评议的组织者,是当然的主体之一。人大代表融于群众之中,最能反映人民群众的意见与要求,是连接人民群众与政权机关的桥梁与纽带,他们代表人民群众对“一府两院”及有关部门工作进行评议是对人民负责、为民代言的具体行动,理应作为评议主体。专项工作评议的各个环节都应邀请有关人大代表参加,以保证他们的知情权、建议权和表决权。

(五)专项工作评议内容评议的内容应体现人大工作服从和服务于党委中心工作的原则,求真务实,追求实效,具体包括:一是抓大局。以关系改革发展稳定大局为重,围绕党委和政府的中心工作开展评议。发展是第一要务,评议中要紧扣经济建设这个中心,检查督促“一府两院”工作。二是抓大政。要对“一府两院”出台的重要政策和措施开展评议,不断提高人大权威性和“一府两院”工作的合法性,促进科学发展。三是抓大事。要以关系群众切身利益、社会普遍关注的重大问题为核心,围绕党委工作的重点、政府工作的难点、群众关注的热点,找准人大依法监督与“一府两院”依法行政和公正司法的结合点,开展专项工作评议。

(六)专项工作评议原则一是党的领导原则;二是实事求是原则;三是依法实施原则;四是突出重点原则;五是注重实效原则。

三、专项工作评议程序

开展专项工作评议必须注重程序,具体归纳起来主要体现在前期准备、开会评议、跟踪督办3个方面。

(一)前期准备,是提高专项工作评议质量的基础

1、精心选题、科学确定。选准选好议题,制定切实可行的工作计划,是保证评议监督效果的重要前提。一要抓重点,议要事。紧扣党委工作中心,努力使常委会的评议议题,扣紧党委力求加强推进的、“一府两院”正在着力实施的、广大群众关注的要事,力求与党委、政府步调一致,形成工作合力。二要抓全局,议大事。人大工作涵盖面广,涉及方方面面,确定常委会年度评议议题不可能面面俱到,必须抓住事关本地区经济社会发展全局、事关改革稳定大局的事项,避免求全求多。三要抓热点,议难事。要围绕人民群众、人大代表反映强烈的热点、难点问题确定评议议题,使人大常委会的工作能够反映人民群众的愿望和要求,体现人民意志,代表人民利益。年度评议议题确定后,要主动向同级党委汇报,积极争取党委的重视和支持;要及时做好与“一府两院”的沟通衔接,取得他们的积极配合;要采取多种形式进行公开,多方面听取群众的意见建议,赢得广大群众的关注和积极参与。

2、认真制定工作评议实施方案尽可能做到周密、合理,并对评议中可能出现的问题和情况有充分的预测和准备。方案的基本内容包括评议的指导思想、评议的主题、评议的对象与主要内容、基本要求、方法步骤、组织形式和时间安排等内容,为调研活动提供必要的服务和保障。根据需要,组织调研组有关人员学习有关法律、法规和政策,听取情况介绍,熟悉有关资料。

3、入实际、加强调研“没有调查就没有发言权”。要采取多层次、多角度的方式对有关问题进行全面系统的调研,确保掌握第一手材料,找准问题症结,提出有针对性的意见建议。一是通过报刊、电视、网站等平台对专项工作评议的重点内容及时向社会公布。对不同的监督工作,选择合适有效、生动活泼的公开形式,吸纳广大群众积极参与。二是注重调研实效。人大常委会听取“一府两院”专项工作报告前,由常委会相关工作机构按照实施方案组织调查,调查要全面深入,要组织常委会组成人员和人大代表参加,不但要到被评议单位进行调研,还要到相关的部门、单位、镇,深入了解。可采取听取汇报、召开座谈会、个别访谈、走访被评议单位的服务对象、接待来访、问卷调查、实地查看、查阅资料等形式,广泛听取意见和建议,了解真实情况,提出解决问题、促进工作的意见和建议。三是梳理汇总调研情况。调研结束后,集中调研组人员交流情况,分析问题,集思广益。在此基础上,形成重点突出,内容全面的调研报告,提出有针对性的意见建议,为会议评议提供第一手材料。四是在人大常委会会议专项工作报告评议前,主任会议应认真听取、讨论及通过工作调查报告;并由评议工作组将调研情况和梳理汇总的意见建议向被评议部门面对面进行反馈。五是搞好初审。对“一府两院”提交的专项工作报告,先由常委会有关工作委员会进行初审,并将初审情况及时反馈给“一府两院”有关部门。根据初审意见对专项工作报告进行修改充实完善,使报告主题突出,层次清楚,行文规范。专项调研等前期准备工作充分了,提高评议质量才有良好的基础。

(二)开会评议,是提高专项工作评议质量的关键

人大常委会召开会议,听取和评议专项工作报告,是专项工作评议的关键环节。要认真做好会议组织工作。一是做好评议发言准备。评议前,常委会组成人员和人大代表应认真阅读专项工作报告和调研视察报告等材料,尽可能多了解被评议单位的情况,评议发言要有的放矢、言之有物。二是充分发扬民主,切实尊重和保障每一位常委会组成人员的民主权利。要安排足够的时间,让常委会组成人员充分展开讨论。三是真实体现民意。人大常委会对专项工作进行评议时,可邀请若干被评议单位的服务对象或群众代表旁听。四是突出重点。在评议时,常委会组成人员评议发言要畅所欲言,议“事”不议“人”,紧扣主题,肯定成绩不拔高,提出批审不忌讳,做到言之有法、依之有据、说之有力,真诚中肯。五是体现公平公正。被评议单位除了作专项工作报告、回答询问外,还可作必要的解释乃至申辩。六是参加会议的代表与常委会组成人员在测评中享有相同的表决权,彰显人民民主的广泛性和真实性。

(三)跟踪督办,是提高专项工作评议质量的保证

评议的目的在于解决问题。落实人大常委会评议意见,是增强监督实效的关键。认真做好整改跟踪督办工作,是专项工作评议取得实效的根本保证。对此,要认真做好通报公开、交办、督办、通报反馈、跟踪问效等五个方面工作。

1、做好通报公开工作。按照监督法的规定,常委会要对听取和审议专项工作的报告、评议意见的研究处理情况向本级人大代表通报,并向社会公布,将“一府两院”的工作置于代表、群众和社会的监督之下,以引起“一府两院”的重视,尤其是对被评议单位,可以起到督促其依法行政、公正司法的作用。同时,通过报纸、电视台等新闻媒体进行会议宣传报道,进一步公开专项工作评议情况和常委会行使职权情况,更好地接受社会监督。

2、做好评议意见的交办工作。根据监督法第十四条、第二十七条规定,常委会会议结束后,为力求准确、全面真实反映常委会组成人员和人大代表提出的问题、意见建议,常委会有关工作机构要及时对评议情况进行整理,形成评议意见初稿,并提交主任会议研究审定通过后,以规范性文件形式送交“一府两院”及有关部门,要求抓紧办理落实,明确限期反馈办理落实情况。“一府两院”及有关部门在接到文件后,应制订办理计划,明确办理措施,并告知常委会有关工作机构。

3、规范评议意见的督办工作。按照监督法要求,为了加强对评议意见的办理情况实行有效的监督,地方人大常委会应制定《关于评议意见、交办意见督办反馈办法》,对制定本办法的法律依据、适用范围、监督主体、监督方式和程序及违反本办法的责任和处理作明确规定。在督办方式上,可采取常委会督办和各工作委员会督办相结合的方式、一般评议意见由对口的工作委员会负责督办;对重要的评议意见,由常委会领导亲自督办。也可采取检查、调查等形式,督促承办部门在规定时间内将执行和办理情况书面报告常委会,以加大督办力度。此外,常委会和各工作委员会要加强与承办部门的联系,及时掌握办理工作的进展情况,力求做到监督检查和督促整改“两手抓”,督促评议意见的办理落实。

4、实行通报反馈制度。监督法规定,“一府两院”应当将评议意见的研究处理情况由其办事机构送交常委会有关专门委员会或有关工作机构征求意见后,向常委会提出书面报告。笔者认为,评议意见的研究处理有必要明确具体的时间,“一府两院”应在收到评议意见后,一般在三个月内向常委会提出整改情况的书面报告。对一些涉及全局、研究处理工作量大、短时间内难以见效的,向人大常委会说明情况并征得同意后,可以适当延长办理和反馈期限,但最长不能超过六个月。否则,有损评议意见的权威性。确定三个月的办理时限,既有利于“一府两院”按照评议意见改进工作,也体现了评议意见的严肃性和约束力。在办理工作中,“一府两院”要对照评议意见,认真研究,明确努力方向,制订改进措施,对症下药,讲求实效,逐条整改到位。要征求常委会有关专门委员会或有关工作机构对评议意见研究处理情况的意见。向常委会提出研究处理情况的报告要实事求是,客观实在,对照评议意见逐条报告改进措施和取得的效果,不能倚轻倚重,敷衍应付。对因受客观条件限制一时不能处理的要说明原因,制订规划,逐步解决。通过严格规范的跟踪监督,推进专项监督工作取得实效。

5、实行整改跟踪问效。被评议部门应将整改工作贯穿于评议工作始终,坚持未评先改,边评边改,评后重点整改。一是根据评议意见,被评议部门对提出的问题和意见建议认真分析,找出原因,提出整改方案和措施,并以书面形式报市人大常委会。二是人大常委会的相关工作机构要根据常委会的授权,通过听取“一府两院”及有关部门落实评议意见的汇报等,对评议意见的落实情况进行跟踪督查,督促落实。三是被评议部门在下一次常委会会议上书面报告办理落实情况,接受常委会成员评议,必要时,常委会成员再次听取和评议办理情况报告,并对落实评议意见的情况进行测评,对测评结果不满意率达30%的单位,要督促他们制定整改措施,限期整改。有关工委继续跟踪督办,直到人大常委会对被评单位的整改情况满意为止。只有认真抓好整改环节,落实整改方案,专项工作评议才能取得预期效果。

四、规范专项工作评议需要注意的问题

由于专项工作评议具有法律性、强制性、专项性等特点,具体实施时须注意以下问题。

1处理好专项工作评议与坚持党的领导的关系专项评议工作要在同级党委的领导和支持下进行,这是专项评议工作必须坚持的一条基本原则。一方面,人大要始终坚持在党的领导下对“一府两院”的工作进行监督,要自觉维护党的领导核心作用。评议中的重大问题和情况要及时向党委汇报。另一方面,各级党委要重视、支持人大开展这项工作,帮助解决评议中遇到的重大问题,采取有效措施支持人大及其常委会依法行使职权。

2专项工作评议的实施要注意兼容性人大是法律监督机关,而监督可分为柔性监督和刚性监督。刚性监督又分一般刚性监督(包括表决、测评、询问等)和特殊刚性监督(包括特定问题调查、质询、罢免等)。目前不少地方人大对行使刚性监督权还存在主动性不够的问题,这在一定程度上弱化了监督权。各级人大及其常委会应在把握刚柔相济的“度”上下功夫。专项工作评议属一般刚性监督,但也拥有柔性监督的特点,具体操作时要刚柔相济,既要讲原则、有刚性,又要讲度、有分寸。

3确定专项工作评议对象要限制范围确定评议对象时应克服随意性和盲目性。评议的对象不能太广,次数也不宜太多。范围小了没有声势和影响力,大了则不便组织,评议效果也不能保证。总的指导思想是少而精、重实效。因此,要控制评议数量和范围,每年评议一两个职能部门或一两项工作比较合适。至于评议对象的提出,可以在每年人代会期间,向全体人大代表书面征求意见,会后由人大常委会工作机构进行汇总,根据多数人大代表的意见,由人大常委会组织实施。这样运作既体现了民主和法治相统一的原则,又方便被评议部门主动接受评议。

4专项评议应防止出现的问题结合工作实际来看,开展专项工作评议易出现的问题有:一是透明度不够,评议的真实性不强,缺乏良好的社会氛围和足够的力度予以保障;二是权威性不够,评议意见的落实受到影响、打了折扣,使评议意见流于形式,跟踪监督未形成制度,缺乏相应的制约机制;三是监督手段刚性不足,监督实效有待增强;四是被评议单位对人大开展的活动重视不够;五是人大常委会及代表自身重视不够,评议“和稀泥”,发言回避矛盾,空话、套话多。

5撰写专项工作报告应注意克服的问题专项工作报告质量的高低直接关系到评议的效果。要做到“真”和“实”。所谓“真”,就是要求报告的内容要真实,没有水份;所谓“实”,就是要求报告内容要实在,不放空炮。撰写专项工作报告须做好三点:一是评议的动机要端正,明确评议的目的;二是重点内容要突出,讲深讲透;三是剖析存在问题要彻底,直面具体问题,不回避矛盾,查找问题的根源。

6人大常委会拟定专项工作评议意见应防止出现的问题评议后形成的意见,是人大常委会在综合评议意见的基础上对“一府两院”的专项工作作出的结论性意见,这既是评议工作的成果,也是受评对象据以整改的依据。撰写时容易出现的问题有:一是好话多,讲存在问题不彻底、不深刻;二是空话多,提出的整改意见不明确、可操作性差,被评议单位无所适从;三是大话多,整改要求和目标模糊,没有硬性指标,给整改工作带来不确定性。因此,撰写评议意见应力求达到“三性”:一是适度性,就是肯定成绩要中恳,言之有物;二是客观性,要坚持从实际出发,抓住主要问题客观公正地提出意见和建议;三是可操作性,评议中提出的整改要求和目标要表述具体明确,便于操作和实施。

综上所述,地方人大常委会对“一府两院”专项工作进行评议,是人大常委会非常重要的一种监督方式。对地方人大来说,面对新形势、新情况、新任务,要把握新时代的脉搏,跟上新时代的步伐,不断完善和创新工作评议形式,持续强化对“一府两院”的监督力度,切实履行好宪法和法律赋予地方人大及其常委会的监督职责。

(作者单位:刘集镇利民村)

参考文献

1、杨景宇主编:《监督法辅导讲座》,中国民主法制出版社;

2、乔晓阳主编:《〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉学习问答》,中国民主法制出版社;

3、《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》;

4、参见陈寒枫:《关于各级人大常委会对专项工作报告听取和评议的程序》,《人大研究》2008年第2期;

5、参见崔建华:《评议意见的效力》,《人大研究》2007年第6期;

6、参见陈洪波陆宜峰:《专项工作评议的操作重点和评议意见的效力》,《人大研究》2007年第12期。

发挥人大职能作用

助力打好“三大攻坚战”

吴志远

打赢打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治“三大攻坚战”,是中央作出的重大决策部署,是破解制约全面建成小康社会重点难点问题、冲刺第一个百年目标的现实需要。各级人大及其常委会作为国家权力机关,在打好“三大攻坚战”过程中职责重大,使命光荣。一方面,人大必须围绕中心服务大局。人大工作是党的工作的重要组成部分,必须旗帜鲜明讲政治,坚定不移地贯彻落实中央和省、市委决策部署。同时,要把坚持党的领导贯彻和体现到人大工作各方面和全过程,确保每一项部署、每一项举措都自觉服从服务大局。另一方面,人大必须坚持“以人民为中心”。人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性,关键在于它深深植根于人民之中。人大及其常委会作为国家权力机关,来自人民、代表人民、服务人民。而打好“三大攻坚战”,事关人民群众切身利益,事关人民群众的幸福感、获得感、安全感,人大自然责无旁贷。

打好“三大攻坚战”是一项复杂的系统工程,涉及到众多部门单位。相较于一般的单位,人大在参与、推动“三大攻坚战”方面具有独特的优势。一是权力机关的职能优势。人大及其常委会作为国家权力机关,一府一委两院均由人大产生,受人大监督。为保证人大有效履职,宪法及相关法律赋予了人大许多具有很强约束力的手段,如询问、质询、特定问题调查、述职评议、撤职罢免等。二是相关工委的专业优势。县级以上人大常委会均设有若干工作委员会,如农业农村工委、环资城建工委、预算工委等。“三大攻坚战”都有相对应的专委,专委成员们长期从事、接触相关工作,熟悉政策法规和实际情况,具有专业优势。三是人大代表的身份优势。人大代表联系广泛,一方面,代表来源广泛,其中不乏各方面的专家学者,可以利用自身优势,汇集众智,为“三大攻坚战”献计献策;另一方面,代表密切联系群众,能够有效发动群众参与“三大攻坚战”,并及时把群众诉求、实际需求等一手、一线情况反映上来。

虽然人大具有许多优势,但这些优势能发挥到什么程度,取得多大的成效,还有赖于各级人大及其常委会发挥主观能动性,聚焦“三大攻坚战”,扎实有效地开展各项工作。具体到仪征,有以下四点建议:

一、保障先行,夯实基层基础。围绕推动“三大攻坚战”,从计划安排、组织机构、学习培训、考核管理等方面,多管齐下、综合施策,保证思想上重视到位、行动上落实到位。一是细化计划安排。在每年人大常委会工作要点中,单设章节专门部署“三大攻坚战”相关工作,把市镇人大以及代表的思想和行动切实统一到中央部署上来,确保把“三大攻坚战”始终摆在人大工作的突出位置。鼓励引导代表聚焦“三大攻坚战”开展调研、提交建议、提案,每年确定重点提案时予以倾斜,促进重点重抓。二是成立专项小组。围绕“三大攻坚战”,成立扶贫、环保、重大风险防范3个专项工作组,分别由1名人大常委会副主任牵头,并明确1个工委具体负责,相关代表参与。在条件允许的情况下,各专项工作组还可以下设若干小组,如重大风险防范专项工作组可下设金融风险、政府及村级债务等小组。各专项工作组定期开展活动,适时向人大常委会提交报告、汇报工作。三是加强学习培训。围绕“三大攻坚战”的政策法规、形势任务和专业知识,有计划地邀请相关专家学者、部门负责人,为人大干部及代表开展培训,并适时组织集中走访调研,为开展相关工作做好思想和能力准备。四是严格考核管理。把推动“三大攻坚战”情况纳入年终对各工委、各镇人大工作的综合考核,纳入代表小组向选民报告工作、代表向选民述职、代表承诺的范围,建立履职档案,作为代表小组评优和代表连任的重要参考。同时,每年人大常委会工作报告中,要着重通报“三大攻坚战”相关工作开展情况和成效,主动接受人大代表和群众的检验。

二、紧盯问题,力求精细精准。人大工作点多面广线长,对“三大攻坚战”再重视,能够投入的力量也是有限的,必须突出问题导向,把有限的力量用在刀刃上。一是从日常抓起。每年全国、省、市、县“两会”都格外引人关注,但一分部署、九分落实,人大工作的成效,归根到底还是功在平时。如果人大陷入事务性工作,平时不能始终聚焦“三大攻坚战”,工作缺少延续性,历次活动之间间隔时间比较长,无论是工作效果,还是群众感受,都会受到很大影响。对人大来讲,“三大攻坚战”是长久之计,而非一时之计,必须要做到年初有部署、有安排,月月有活动、有声音,年底有总结、有考核,形成闭环。尤其要始终紧跟党委工作安排,在相关工作推进的重要节点,适时听取政府汇报、开展视察调研,与党委部署做到既同向又同步。二是从实际出发。人大既要严格贯彻落实上级关于“三大攻坚战”的部署,又要从仪征实际出发,因地制宜开展工作,尤其要针对仪征扶贫、环保、防范重大风险方面存在的突出问题,抓点带面。比如当前仪征村级债务问题比较突出,其中的一个重要原因,就是事权和财权不匹配,许多工作不在村民自治组织的职责范围,被上级以行政命令的形式压下来,而且没有足够的经费保障。对这种现象,市镇人大要主动介入,有效约束政府行为。要做到从实际出发,找准问题,就必须要充分调研,但人大的调研不能局限于调研人大工作怎么干,还是对“三大攻坚战”本身进行调研,做到知己知彼。三是从群众中来。人大的优势是密切联系群众,但很多时候,这个优势并没有得到充分发挥。人大工作的重心,往往都是放在推动、保障上级决策部署的落实上,对群众诉求的了解不够、重视不够、回应不够。为此,人大可以通过网络征集、座谈、代表下访、问卷调查等多种方式,征集群众对“三大攻坚战”的意见建议,将反映比较集中的问题,作为阶段性工作重点。同时,在针对“三大攻坚战”的述职评议、质询询问等工作中,引入群众代表,通过人大搭桥,让群众面对面向相关部门听政、问政。

三、同频共振,强化协调协作。围绕打好“三大攻坚战”,人大各专项工作组要主动与相关部门建立沟通协作机制,将其职能优势“为我所用”,形成1+1>2的工作格局一是加强与大信访的协作。督促信访部门,凡是涉及环保、扶贫、重大风险的信访举报及办理情况,要定期抄告人大,人大各专项工作组要建立定期分析研判机制,从问题的角度,把握全市“三大攻坚战”任务推进及责任部门履职情况。针对发现的突出问题,由专项工作组介入,与信访部门进行点对点沟通,全面深入掌握情况,必要时可提请人大常委会有针对性地开展询问质询、专题调研等工作。二是加强与市委、市政府督查部门的协作。要主动加强与市委、政府督查部门的联系与协作,加大涉及“三大攻坚战”重点提案办理的监督检查力度。同时,根据人大工作安排,适时与市委、市政府督查部门开展联动督查,或者建立督查信息共享机制,借力提升督查的覆盖面和频率。三是加强与纪检监察、检察、审判机关的协作。人大及代表在履职过程中搜集到的涉及“三大攻坚战”的问题和意见建议,在主动向市委市政府反映、反馈的同时,对其中可能涉及违纪违法的问题线索,要及时向纪检监察机关移送,并跟踪处置结果。此外,人大还要大力推动“两法衔接”工作,推动建立覆盖行政执法机关、检察机关、审判机关的信息平台,从扶贫、环保,重大风险领域的行政处罚案件中,及时梳排涉罪案源,加大制裁力度。四是加强与政协的协作。推动、参与“三大攻坚战”,人大、政协各有优势,很有必要加强合作。在每年“两会”期间,围绕“三大攻坚战”的具体事项,人大可以与政协共同召开专题座谈,更广泛地汇集众智。在日常履职过程中,涉及对同一事项或同一部门的监督,还可以联合进行评议、视察、调研。

四、解放思想,创新方式方法。中国特色社会主义进入新时代,新形势新任务新要求,迫切需要人大工作解放思想、开拓创新,尤其是要不断改进方式方法。一是推行财政联网监督。当前,各行各业都在积极运用现代信息技术改进工作质态,各级人大在这方面也作了许多探索。广东省人大推行的预算联网监督,将省级财政专项资金申报、评审、分配、拨付、使用、监督评价等全流程信息共享到预算联网监督系统,设置预警指标,对预算支出执行、转移支付资金拨付、重大专项资金拨付、部门“三公”经费支出等方面存在或者可能存在的问题进行预警或者提示,对查询中发现的重大问题,组织开展专项调查,督促相关部门进行整改。这一做法,我们可以借鉴用于从源头上预防政府性债务风险,同时,还可以围绕扶贫资金监管进行拓展。二是开发代表履职APP。近两年,乡科级以上干部每天都要记工作日志,这一要求目前正在向机关事业单位工作人员延伸。在这一思路之上加以拓展,可以考虑开发人大代表履职APP,一方面,便于人大机关密切与代表的日常联系,及时掌握代表履职情况,特别是围绕“三大攻坚战”开展工作的情况,作为各项考核评选的重要依据;另一方面,开发随手拍功能,代表在日常工作、生活中发现的“三大攻坚战”存在的问题,以及好的典型,都可以通过APP及时上传相关文字、图片资料,人大机关要明确专门部门、人员负责信息汇总,并及时分流交办。三是提升直接参与度。人大代表参与“三大攻坚战”,不能只以旁观者、建言者的身份,更要直接参与进去。比如扶贫工作,人大可以动员和组织机关干部职工,对贫困户采取结对子的方式参与帮扶,根据贫困对象家庭现状及意愿和人大代表职业特点、特长,聚焦镇村干部、企业家、致富能手代表,侧重就业扶贫和产业扶贫,实行一对一结对帮扶。同时,要充分利用各种舆论媒体,宣传活动中涌现出的先进人物和感人事迹,及时总结推广好的经验做法,让群众感受到人大及各级代表在扶贫攻坚活动中的作用和力量,带动更多的社会力量关注并参与扶贫工作。环保、防范重大风险方面,则可以通过代表参与执法检查等方式,提升参与度。

(作者单位:市纪委监委)

浅析对乡镇人大主席团工作质效的思考

戴长军

要:乡镇人大主席团在乡镇政权体系中处于重要地位,其有效行使监督政府工作的职权,是坚持和完善人民代表大会制度的迫切需要,是全面建成小康社会的重要保障。必须从加强业务学习,引导代表自觉履职;完善相关机制,保障主席团正当履职;深入调研走访,确保监督准确无误;注重宣传发动,保证监督公开透明;提高办事效率,促进问题及时解决等五个方面提高乡镇人大主席团的工作质效。

关键词:乡镇人大主席团;工作质效;思考

乡镇人大主席团由乡镇人大代表选举产生,是促进乡镇人大充分行使法定职权,带动基层人大代表有效履职,完善基层民主法治建设的重要载体。尽管《地方组织法》在乡镇人大主席团的职权问题上没有具体要求,但从全国各省出台的《乡镇人大工作条例》中可以看出,都对其性质、职责和工作程序、方法做了明确规定。研究增强乡镇人大主席团工作质效,是坚持和完善人民代表大会制度的迫切需要,也是高水平建成小康社会的重要保障。本文就结合乡镇人大主席团工作职能,工作出现的典型问题,分析原因,找出增强乡镇人大主席团工作质效的有力措施。

一、乡镇人大主席团的工作职能

按照地方组织法和各省有关乡镇工作条例的规定,乡镇人大主席团作为乡镇人大的常设性工作机构,其主要工作职能可以归结为以下几个方面:

1、组织协调职能。主要体现在召开乡镇人大会议和闭会期间组织代表活动的前、中、后全过程,协调代表会议、代表视察活动与乡镇政府工作的关系,保障人大工作的正常开展。会前,组织代表开展走访选民和调查视察活动,听取广大人民的建议和意见。讨论确定乡镇人代会的时间、议程、决定列席人员名单、对各项报告提出修改意见。会中,主持召开乡镇人代会,对有关部门提出的决议草案作出修改,并决定是否提请大会通过。会后收集、归纳、整理代表提出的建议意见,组织交办解决,并负责处理上级人大常委会交办的其它事项。

2、决策评议职能。人代会期间,组织和引导代表听取并依法审议乡镇政府工作报告、财政预决算报告和乡镇人大主席团工作报告,对其中的重大事项作出决议。在大会闭会期间,通过组织代表视察、听取有关部门专题汇报、评议机关站所、联系选民等活动,特别是对人民群众关心的重点难点问题由乡镇人大主席团作出评议,督促政府解决,推进政府工作。

3、监督荐才职能。监督职能重点体现在对本行政区域内贯彻实施宪法和其他重要法律的调查研究,针对政府部门工作中的问题提出建议和要求,对于普遍性、苗头性、倾向性的问题,建议上级人大常委会实施监督,比如目前镇人大对于乡镇政府“七五”普法工作的督促检查等等。此外监督还体现在对镇政府目标分解任务的完成,对代表建议、意见的督办等等方面。荐才体现在乡镇人大主席团按照法定程序组织召开人代会推荐、酝酿、选举人大主席、镇长、副镇长,确保能选拔优秀人员进入镇政府领导班子,对于加强基层政权建设具有重要意义。

二、乡镇人大主席团的工作现状

尽管规定了乡镇人大主席团的主要职能,但其在发挥作用中却受制于外界条件的影响,导致工作现状不尽人意,主要表现在:

1、乡镇人大主席团发挥作用“顾此失彼”。目前所有乡镇都设有人大主席团和人大主席,但在具体操作上,乡镇人大主席团除每年召开的两次常规人代会前期召集商讨具体会议事项外,闭会期间发挥作用不明显。平时具体事务都由人大主席、人大秘书代为具体负责,而且都是被动接受市人大常委会一些具体任务,未能有效发挥监督作用。乡镇人大主席团发挥作用的局限性还在于其存在职能缺位,人大和政府的关系理得不清,一定程度存在不愿监督、不敢监督、不善监督的问题。对代表在闭会期间的各种活动组织不够有力,对代表提出的议案、建议交办督办不够到位,降低了代表的履职积极性。此外,地方人大工作条例规定乡镇人大主席不得担任政府领导职务,这一点各乡镇基本做到了,但人大主席基本都分管政府相关工作,人大秘书也基本为兼职,导致上级人大安排一些工作,都只是走走形式、应付了事,对政府的监督也缺乏影响力,这些都使乡镇人大主席团发挥作用大打折扣。

2、乡镇人大主席团建设存在“制度盲区”。一是定期报告制度不完善,党委、政府和人大主席团的关系问题,党委要领导人大主席团,把党委意图通过人大转变为人民的意志,而乡镇政府和各职能部门要主动接受人大的监督,定期向人大报告工作。定期报告不仅限于一年的两次人代会,平时重大事项调整也应及时征求人大意见;二是人员结构不平衡,人大主席团成员中多为党委班子成员和基层村党支部书记,主席团党组织化,容易使人大工作脱离群众,主席团成员与被监督者存在利益交叉,导致监督工作不能客观公正;三是缺乏具体工作体系,乡镇人大主席团的工作并没有像市人大常委会那样形成完善的工作体系,工作的规范性和程序性不够,所以对政府及职能部门的监督缺乏正常化,而且容易受其他工作影响。

2、乡镇人大主席团管理事务“有责无权”。《地方组织法》第十五条规定了“主席团在本级人民代表大会闭会期间,每年选择若干关系本地区群众切身利益和社会普遍关注的问题,有计划地安排代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告,对法律、法规实施情况进行检查,开展视察、调研等活动;听取和反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。”而各地出台的乡镇人大工作条例中,对于人大主席团在闭会和会议期间的职权进行了明确和细化。其实上述规定都是限定了人大主席团的一些责任,由于乡镇人大主席团既不是权力机关,也不是权机关的常设机构,因此,乡镇人大主席团不能直接行使或者代行乡镇人民代表大会的职权,只能说围绕乡镇人民代表大会处理一些具体工作。所以,乡镇人大主席团只有做事的责任,而缺乏与责任相对应的权力。比如,某乡镇人大主席团会议表决否定了《镇政府关于公路重新集资的决定》,名义上乡镇人大主席团行使监督权,但其实上已经违反地方组织法,主席团不能行使否决权,必须提交乡镇人民代表大会表决才具有法律效力。

三、导致乡镇人大主席团工作困境的原因

之所以乡镇人大主席团无法有效行使相应职权,其原因可以从体制、监督效果、社会认识、成员素质等方面考虑。

1、缺乏体制支撑。这是乡镇人大主席团行使监督权遇到的最大难题。首先是地方党委政府在领导权力上党政不分,在职能上党政合一,使乡镇人大主席团行使监督权有所顾忌。其次,相关法规对乡镇人大主席团的监督内容作了限制,地方政府许多职权不在监督范围内,形成监督“真空区”。第三,乡镇人大主席团闭会期间常务主席即乡镇人大主席多是“退休前一站”,使人大干部成为“二线”代名词。

2、监督效果低下。乡镇人大主席团成员有近半数以上人员属于党委政府领导成员或班子成员,其本身具体负责党委或政府某项工作,而其正是人大的监督主体。本来监督就是一种权力对另一种权力的约束,但是现状确混淆了监督与被监督之间的关系,使监督效果相对低下,无法促进政府工作的改进。

3、社会认识不足。在多数代表眼中认为,乡镇人大主席团仅在人代会期间发挥作用,作用也局限在组织代表开会、选举和通过各项决议等职能,而乡镇人大及主席团对政府及职能部门的监督作用被严重忽视。多数乡镇党委,对本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化等方面的重大事项,不是以建议案的形式通过权力机关把党的主张变为人民意志,动员本行政区域的人民实施,而是直接对政府发号施令。乡镇政府及部门对于人大的监督也看作是“形式主义”,对其监督提出的审议意见也敷衍了事。

4、成员素质不一。目前我们各个乡镇的主席团成员构成大多是按比例来自于各个阶层、各方面,比如党委班子成员、村(社区)书记、中小学校长等等,有些成员的政治素质、文化素质、业务素质、议政决策水平确实有限,不能适应新时代人大监督工作的要求。甘愿“挂名”主席团成员,不履行监督义务的人也确实存在。此外乡镇人大也缺乏对人大主席团成员的业务素养培训,主席团会议召开不够正常,导致主席团存在感不强,行使监督职权的意识也严重缺乏。

四、提升乡镇人大主席团工作质效的举措

乡镇人大主席团必须从引导代表履职,加强代表监督,提高工作针对性、实效性上下功夫,重点做到以下几点:

1、加强业务学习,引导代表自觉履职。乡镇人大主席团要充分发挥引领作用必须通过各种途径,向代表宣传工作职责,重点包括引导代表模范地遵守宪法和法律,保守国家秘密;引导代表认真出席代表大会会议和参加闭会期间统一组织的活动;引导代表听取和反映人民群众的意见和要求;引导代表遵守社会公德,廉洁自律,公道正派,勤勉尽责等。学习内容包括各种法律条文的学习、代表履职的培训以及议案建议的提出等等,不断强化代表的履职意识。

2、完善相关机制,保障主席团正当履职。一是加强立法保障,针对主席团的职权,建议修改地方组织法中有关部分职权交由人大主席团代为行使;二是人员和资金保障,乡镇人大主席团成员要改进结构比例,注重从基层一线人员中选取,保障监督实效性。乡镇人大主席和人大秘书尽可能专职从事人大工作,有足够精力协助人大主席团开展工作,地方政府要每年拿出一定经费保障人大主席团工作的正常开展;三是实施监督机制,市人大常委会要加大对乡镇人大主席团的指导和监督,确保地方党委政府对人大工作的重视,更好督促主席团履职。

3、深入调研走访,确保监督准确无误。主席团成员要结合两学一做常态化制度化教育、大走访大排查工作,深入基层一线、项目一线开展有针对性的调研,把政府具体工作推进纳入监督对象范围,突出把群众最关心的问题、最核心的利益作为监督重点。一方面可以形成建议、批评和意见,通过召开主席团会议交办给政府相关职能部门,并进行跟踪督办,确保件件有回应、有落实;另一方面对于影响面广、代表性强的问题,可以通过撰写调研报告形成成果传递给人大代表,为提出高质量的议案并纳入人代会会议议程做好基础工作,比如去年我镇通过的生态文明规划(2016-2030),最终就通过大会决议形式付诸实施,使人民意愿转化为具体成果。

4、注重宣传发动,保证监督公开透明。乡镇人大主席团监督政府工作,不仅要邀请普通代表参加,还应该向社会公布监督内容,向社会反馈监督成效,这些都应该加以宣传,广而告之。只有这样做,才能使监督工作既发挥民主,又能体现和传达民意。主席团应该把监督与发挥新闻媒介和宣传阵地作用结合起来,通过广播、电视、微信、文艺汇演、标语等形式,增加主席团会议、人代会及活动的透明度。对专题调研、检查、视察评议,通过专题汇报、座谈会、发布公告等形式,向人民代表、群众详细反馈。此外,主席团成员还应把定期坐班“人大代表之家”作为必修课,拉近与群众的距离,通过接待群众、解决困难,具体践行“人民代表人民选,选好代表为人民”的承诺。

5、提高办事效率,促进问题及时解决。乡镇人大主席团对于会议和闭会期间收集的议案、意见、建议,要建立督促和反馈制度,将其综合整理分类后,书面提供给政府和有关部门,对于重点急事难事要做好专项督办。对于政府和有关部门作出的答复,要及时反馈给代表,针对代表不满意的答复,要主动与有关部门沟通,要求重新答复或向代表做好解释工作,不断提高代表的满意度。

(作者单位:新集镇人大)

参考文献:

[1].江苏省乡镇人民代表大会工作条例[N].新华日报,2016-08-05(007).

[2].中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法[N].人民日报,2016-01-22(013).

[3]曾德强.乡镇人大主席的工作困境及解决途径浅见[J].人大研究,2012(06):15-17.

[4]田景文,徐嘉,刘泽义,田春禹,赵海燕.乡镇人大主席团提高监督实效的思考[J].河北科技师范学院学报(社会科学版),2009,8(04):106-111.

[5]钟雄浩.发挥乡镇人大主席团作用初探[J].人民之声,2005(11):42-43.

推动人大评议工作迈上新台阶

“一府两院”及其工作部门进行工作评议是人大机关在实践中探索总结出来的一种监督形式,也是人大运用频率比较高的一种监督形式。人大工作评议把监督人和监督事有机结合起来,对促进机关部门及其工作人员增强法律意识,提高执法水平,转变作风,改进工作,发挥了积极的作用。但从我市人大机关组织开展评议工作的实践来看,目前评议工作还不够规范统一,质量和效果得不到保障,实际运作过程中存在的一些亟待破解问题,仍需要我们认真研究思考,不断探索完善。

工作现状:存“五不”影响工作成效

一是对象不精准。评议对象选择片面追求数量多,一次会议往往安排好几个部门,一味的考虑平衡、贪多求全。评议对象选的不准,有时候对政府组成部门开展工作评议次数多,而对国地税、邮政等垂管单位,法院、检察院等工作部门的评议较少,有的还未纳入评议范畴,特别是对主管人财物和市政建设、事关国计民生,社会比较关切、人民群众呼声较高、问题反映比较集中的部门工作评议涉及面较小。有的地方又随意增加评议对象范围,把一些社会团体、企业事业单位,都纳入评议对象范畴。组织开展评议针对性和实效性不强,在一定程度上影响了评议工作的质量和水平。

二是程序不规范。评议工作从启动到评议,依照法定程序,应该经过选定部门、安排准备、组织动员、开展调研、征求意见、会议评议、民主测评、反馈评议意见、督促整改落实等多个环节,但实际上这些程序和环节被简化和淡化,有的评议只有事前调研、会议评议、反馈情况三个步骤,没有阶段划分,从确定评议对象到完成评议经历的时间和过程很短,长则一月,短则半月;同时由于缺乏统一的规范,评议的内容要求标准不一,涉及面太多,专项工作评议没有重点、随意性较大。有的工作评议只是表面文章,疲于应付,甚至以会议提问代替工作评议,不搞现场测评,失去了评议的意义。还有的地方评议的结果不对外公开,行政化倾向较重,社会关注度不高。

三是调研不深入。由于时间安排不尽合理,评议工作大多比较匆忙,投入人力、精力和时间有限,初次调查研究不够深入,对评议事项的真实情况了解不够客观、全面,收集面上的意见较多,深入实际、明察暗访,倾听群众意见建议、发现存在问题少,回访调查、深挖问题根源少,分析归纳提炼少,向被议部门反馈情况、指出问题少,征求意见建议不广泛,形不成有深度、有价值、有指导意义的调研报告,效果不佳。

四是评议不认真。有些评议工作导向有偏差,部门工作评议肯定成绩用放大镜,浓墨重彩,评功摆好,头头是道;现场提问则提前商量好,不出岔子,点到为止,既顾及了面子,又不伤和气;查摆问题用显微镜,对评议调查中发现和有关方面反映的问题避重就轻,隔靴抓痒,切不中实质,蜻蜓点水,空泛议论的多;对暴露出的违法违纪事件,不过问、不追究,更不敢动真碰硬,会议评议平淡无奇,没有辣味,缺乏火药味,达不到评议工作、改进问题的目的。

五是整改不到位。一方面是评议设计不合理、栏目内容单一、测评投票的面过窄。在专项工作评议的具体操作过程中,简单套用党委纪委干部管理考核测评的内容模式,或沿用听审专项工作报告进行满意度票决测评的老套路,仅靠满意、基本满意、不满意三种类型来作为评价标准,内容方法太过陈旧落后,测评结果准确性不高,不够公开透明、科学合理,因而说明不了什么。另一方面评议结束后,既不要求被评议部门表态发言,对整改落实做出承诺;又不能将评议意见不及时向有关方面进行反馈,督促整改落实,会议评议一评了之,评议意见一转了之,没有下文。多数情况下是“评议也评议了,而问题还是问题”,人大监督没有权威,工作实效大打折扣。

原因分析:有“五缺”导致效果不优

一是缺乏统一深入的思想认识一方面,是对被评议工作在认识上有偏差。有的认为人大评议的目的是查摆问题、挑刺揭短、故意整人;有的认为接受人大评议,时间拉得过长,会分散精力,影响手头工作,表面上接受评议,心底里抵制监督。另一方面,评议主体自身在认识上有偏差。受体制等多种因素影响,对监督工作存在畏难消极情绪,导致工作评议出现和气监督、和谐监督、支持监督的疲软现状。

二是缺乏坚实有力的法律基础首先,目前人大工作评议还不是监督法规定的法定方式,虽然工作评议符合法制精神,程序也符合规定要求,在实践中并没有受到立法机关的否定,但也没有被监督法正面肯定和接纳,因而工作评议的理不直、气不壮。其次,尽管将“两院”工作纳入了评议范围,但真正实施评议的少之又少。最后,国税、银行等部门虽为政府组成部门,但主要受扬州、南京等上级主管部门管理,人、财、物受制于上面制约,人大评议监督其工作顾虑多,怕说了不起作用,还会使自己尴尬,工作评议出现“盲区”。

三是缺乏履职尽责的能力素质。“一府两院”工作范围宽、涉及面广、专业性强。评议部门工作需要极强的专业性,然而受体制局限,从全国到地方,人大机关普遍存在着人员职数过少、专业人才缺乏,年龄结构不尽合理等现实问题,与“一府两院”相比,“内行”的不多,力量也过于单薄。评议主体履职能力相对欠缺,评议工作切不到要害,抓不到关键,难以做到“技高一筹”、“棋高一招”,在一定程度上影响了评议监督的质效。

四是缺乏健全完善的机制体制。从工作评议推动执行的角度讲,虽然人大机关制定并出台了相应的评议办法,但评议机制与地方、与部门工作的联系还不够紧密,体制机制还不健全。如评议对象、评议主体的确定、评价体系的设定、评议意见的督办、成果的转化运用等等,都不尽相同。单从评议成果转化这个环节来看,反馈的手段和形式较为单一,为了评议而评议,整个评议工作就是人大机关“刷存在感”的一种形式,对工作评议难以起到实质性效果。

五是缺乏行之有效的惩处手段。在实际工作中,人大评议大多只是了解被评议工作的基本情况,采取的手段也主要是查摆问题,真正使用质询、特定问题调查、依法追究、撤职罢免等刚性手段的非常少,对评议意见整改情况跟踪监督不力,缺乏有力的检查督促措施。对拒不接受人大监督,不落实评议意见,不改进部门工作的单位和领导,处理多是批评教育,深究责任少,没有一套行之有效的制约惩戒手段,人大评议效果大多失之于软。

对策建议:以“五精”助力迈上新台阶

一要精准选择评议对象。确定评议工作部门是做好人大评议的首要环节。在确定工作评议对象时,要准确把握当前全市工作的大局和重点,要本着对市委、市政府,对56万仪征市民高度负责的态度,通过多种途径及时发现在“一府两院”工作中比较集中的核心问题,人民群众来信来访急需解决的热点难点问题。要按照精而少、重实效的原则,根据来自不同渠道反映的问题,区别对待,分清主次和轻重缓急,有计划地开展工作评议。比如近几年就是要围绕两园举办、整车二期以及乡村振兴战略的实施推进等全市工作重点开展评议,实实在在解决一些市委、市政府关心,人民群众普遍关注的问题,达到事半功倍的目的。

二要精深开展调查研究。调查研究是整个评议工作的基础,也是确保评议调查客观、真实性的根本所在。要在“细”和“深”上做文章,首先,被评议对象要认真进行自查,要在规定时间内,严格按照人大的要求进行全面自查,形成自查报告,及时提交评议调查组。其次,人大机关要广泛开展社会调查,要将评议对象和评议内容在仪征广电台、政府网站等相关媒体上及时公布,公开电话和电子邮箱,向社会各界征求意见。第三,人大机关要主动深入实地精细调查,人大机关要专门组成调查组,深入被评议部门实地,采取查看资料、实地视察、个别访谈、集中座谈等形式,充分掌握第一手资料。最后,在调查过程中要尽量做好回避,要在被评议部门无人陪同的情况下,广泛征求人大代表和服务对象意见,积极开展民意满意度测评,以民意满意为选择,力求全面、客观、公正。特别是对反映突出的问题,尽量核实其真伪,确保公道准确,防止片面偏颇。

三要精优提升评议质量。评议质量的高低是体现人大评议工作效果好坏的关键环节,要确保评议工作质量应着力做好以下几个方面工作。一是人员要确保齐整,特别是在评议工作会议上,要组织被评议部门的领导班子成员、下属单位和基层业务单位的负责人、部分乡镇人大代表都能参加评议工作会议,让各方面人员一起听取工作部门工作报告,听取和征求与会人员对被评议工作部门的意见,并进行满意度测评,强化效果的普及。二是听取要确保全面,既要听取人大代表根据部门存在的问题和社会热点难点问题及代表建议意见的办理情况提出中肯的意见,也要听取列席会议的相关部门的意见,使整个评议过程不流于形式,不走过场,评出特色,评出水平,为下一步被评议部门制定整改方案打基础。三是回应要及时到位,对工作部门提出的有针对性、有操作性的建议,要及时汇总整理,形成工作评议意见,并以正式文件的形式转交部门处理解决。

四要精快推进评议整改。评议是手段,整改是目的,仅评议不落实往往导致评议工作流于形式,挫伤人大代表的积极性,影响人大机关的权威。要始终把抓好整改、提高实效作为评议工作的重中之重,坚持“四个不放过”。即原因不找准不放过,措施不力不放过,整改不到位不放过,代表不满意不放过,力求实效。评议意见交办后,被评议部门必须在期限内报送整改方案。在整改过程中,评议组及人大相关工委要积极跟踪监督整改工作,发现问题及时提出,确保整改方案的落实。人大领导要专题听取被评议部门整改情况的报告,对于整改不彻底或不满意的,限期重新整改,防止出现对工作评议敷衍塞责、应付了事的现象发生。同时要深入基层听取人民群众对部门整改情况的意见,结合群众提出的和督察组发现的问题,及时反馈被评议部门进行再落实,再整改,达到代表满意,人民群众满意的效果。

五要精细完善体制机制。严格按照宪法、地方组织法和监督法的规定要求,对人大评议工作的相关政策法规展开深入认真地学习领会和仔细研究,找对找准并抓紧制定和修改完善与仪征实际不相符合的政策法规,适时出台仪征人大对本市“一府两院”开展工作评议的制度和办法,进一步明确工作评议的主体、对象、原则、内容、程序、步骤和要求,使人大的工作评议既依法有据,又规范有序,促进制度建设的规范化、科学化。同时,要强化运行机制保障,建立和完善由人大代表为主体,以市政府、法院、检察院及其组成部门为对象,以工作评议为重点,以各乡镇基层人大主席团牵头负责、办公室协调、各工委共同参与的体制机制,不断总结新经验、探索新模式,改进新方法,深入推动专项工作评议持续健康发展。

(作者单位:市委办公室)

浅析人大如何推动六个高质量发展

徐东富

“高质量发展”一词首次出现于十九大报告中,报告提出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。2018年政府工作报告则围绕高质量发展就继续破除无效供给、深化“放管服”改革、推进污染防治取得更大成效等9个方面进行了全面部署。江苏省委十三届三次全会对我省高质量发展进行了进一步细化,提出了经济发展高质量、改革开放高质量、城乡建设高质量、文化建设高质量、生态环境高质量、人民生活高质量等六个方面高质量发展。我市围绕高质量发展研究制定了《仪征推动高质量发展走在前列工作方案》。笔者认为人大如何充分有效行使决定、任免、监督三大职权,对推动我市经济社会高质量发展,实现“强富美高”新仪征以及“汽车名城”建设具有重要意义。

一、我市推动六个高质量发展工作开展情况

今年以来,我市围绕推动六个高质量发展研究制定了一批政策文件,分别从考核指标体系、高质量发展追赶目标、产业定位以及具体行动抓手等方面进行了深入的科学谋划。考核体系制定上,为适应新形势下经济发展,年初市委、市政府印发了2018年度经济工作目标,分别从税收收入、工业经济、服务业、旅游业、农业农村经济、开放型经济、民营经济、重大项目建设等9个方面制定目标任务分解表,较以往的考核目标分解表,增加了对机关部门的考核,进一步调动了全市力量,推动经济高质量发展。追赶目标对标上,为认真落实省委关于高质量发展走在全国前列的要求,市委、市政府研究明确将启东市作为学赶标杆和对象,提出突出重点,把牢关键,大力实施产业升级、项目提效、融合发展等“十大工程”。产业定位上,为深度融入宁镇扬一体化发展战略,推动全市经济建设迈上新台阶,实现高质量发展,市委、市政府就全市产业定位进行了全新谋划,研究制定《仪征融入宁镇扬一体化战略三年行动方案》,明确未来一段时间我市将重点发展汽车产业、先进制造业、新材料产业、生态经济以及现代服务业等5大产业。具体行动抓手上,为进一步挖掘我市发展潜力,整合腾让优质资源,拟定工业企业资源集约利用综合评价工作实施意见,将全市前期梳理的工业企业分为优先发展类、鼓励提升类、监管调控类、落后整治类四种类型,按照“1+X”模式精准处置,实现向“土地存量”要“发展增量”。

1:2018年以来全市印发有关高质量的政策意见(部分)

序号

文件名称

高质量类别

印发时间

1

《2018年度经济工作目标》

经济发展

2018.2.13

2

《仪征市创建省级生态园林城市实施方案》

生态环境

2018.2.28

3

《2018年全市招商引资工作推进方案》

经济发展

2018.3.9

4

关于2018年度推动工业经济创新转型和高质量发展的意见》

经济发展

2018.4.3

5

《仪征推动高质量发展走在前列工作方案》

经济发展

6

《2018年行政审批制度改革和政务服务“一张网”建设任务清单》

改革开放

2018.7.9

7

《仪征融入宁镇扬一体化战略三年行动方案》

经济发展

2018.8.6

8

《工业企业资源利用综合评价工作实施意见》

经济发展

起草中

二、人大推动六个高质量发展工作开展情况

1、关注点实。从议题安排看,近三年人大常委会年度议题安排中,常委会议题有关高质量发展的达25项,占三年常委会总议题数的53%,其中除去年度政府决算情况报告、财政预算报告、计划报告半年执行情况报告等常规议题外,涉及高质量发展的议题累计达16项。从议题具体内容看,议题内容涉及生态环境、城乡建设、人民生活、文化建设等各方面。2018年在常委会议题中新增听取和审议市政府关于2019年拟实施政府投资1亿元以上重大项目安排情况报告,对经济高质量发展关注度进一步提高。从活动形式看,近年来,我市城市建设及城区棚户区拆迁改造倍受全市人民关注,为回应百姓关注热点,2018年人大专门排定了听取和审议市政府关于城市管理工作情况报告。

2、持续性强。从表2可以看出,2016年-2018年,连续三年常委会议题中都排定了听取市政府关于水环境和大气污染防治决议执行情况相关报告。连续两年排定听取和审议市政府关于城乡规划实施和城市总体规划年度实施情况相关报告。

2:2016-2018年仪征市人大常委会年度议题安排表

序号

活动类别及具体内容

备注

时间

1

听取和审议市政府关于水环境保护和大气污染防治决议执行情况报告

生态环境高质量

2016年

2

听取和审议市政府关于城乡规划法贯彻实施工作审议意见书办理和城市规划年度实施情况报告

城乡建设高质量

3

听取和审议市政府关于社会保障体系建设情况报告,组织专题询问

人民生活高质量

4

听取和审议市政府关于2016年度环境状况和环境保护目标完成情况及市人大常委会水环境保护和大气污染防治决议执行情况报告

生态环境高质量

2017年

5

听取和审议市政府关于2016年度城乡规划实施和城市总体规划修编情况报告

城乡建设高质量

6

听取和审议市人大常委会执法检查组关于检查义务教育法实施情况报告,开展专题询问

文化建设高质量

7

听取和审议市政府关于养老服务体系建设情况报告

人民生活高质量

2018年

8

听取和审议市政府关于2017年度环境状况和环境保护目标完成情况报告

生态建设高质量

9

听取和审议市政府关于教育和医疗卫生人才队伍建设情况报告

人民生活高质量

10

听取和审议市政府关于城乡规划体系编制及棚户区改造实施情况报告

城乡建设高质量

11

听取和审议市政府关于2019年拟实施政府投资1亿元以上重大项目安排情况报告

经济发展高质量

12

主任会议议题

听取市政府关于低收入农户帮扶工作情况汇报

人民生活高质量

2016年

13

听取市政府关于基层医疗服务体系建设情况汇报

人民生活高质量

14

听取市政府关于取水口工程实施及备用水源建设情况汇报

生态环境高质量

2017年

15

专题视察

视察居家养老服务体系建设情况

人民生活高质量

2016年

16

视察饮用水水源地保护管理情况

生态环境高质量

2018年

3、成效明显。“十三五”规划开局之年为统计起点,截至2017年底,《纲要》中由经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高四大类组成的指标体系,35个预期性指标有29个指标达到或超额完成目标任务,10个约束性指标基本达到目标要求。对照省下发的县(市、区)高质量发展监测评价指标体系,在市委、市政府工作推动下及人大监督下,相关高质量发展指标成效明显。

3:“十三五”以来高质量发展相关指标完成情况

指标类别

指标名称

单位

2020年目标值

年均增长

截至2017年底完成情况

1.地区生产总值

亿元

800

9.50%

11.80%

2.人均地区生产总值

139200

110871

3.一般公共预算收入

亿元

60

9%

10.10%

4.高新技术产业产值占规模以上工业产值比重

%

30

30%

5.新兴产业产值占规模以上工业产值比重

%

45

35.50%

6.服务业增加值占地区生产总值比重

%

46以上

44%

7.现代农业发展水平

%

90以上

86.70%

8.R&D经费支出占地区生产总值比重

%

2.8以上

2.75%

9.城镇居民人均可支配收入

50900

8.50%

8.30%

10.农村居民人均可支配收入

25000

9%

8.60%

11.每万名劳动力中高技能人才数

750

725

12.高等教育毛入学率

%

68

68%

13.耕地保有量

万亩

72.89

69.39

14.非化石能源占一次能源消费比重

%

10左右

10%

15.空气质量达到二级标准的天数比例

%

72

82.50%

16.地表水优于III类水质的比例

%

70

50%

17.林木覆盖率

%

32

28.48%

18.生态红线区域占国土面积比例

%

24.46

28.48%

19.村庄环境整治达标率

%

98

98%

20.法治建设满意度

%

≥90

90%

21.城乡和谐社区建设达标率

城市和谐社区建设达标率

%

98

100%

农村和谐社区建设达标率

%

95

100%

22.每万人拥有社会组织数

8

9.2

23.城乡居民依法自治率

城镇居委会依法自治达标率

%

100

98%

农村村委会依法自治达标率

%

100

98.80%

三、人大推动六个高质量发展需关注的几个问题

1、从前期工作开展看,人大对经济发展高质量、改革开放高质量、文化建设高质量关注度还应进一步提升。从近三年人大常委会议题安排看,六个高质量中议题关注点主要集中在生态环境高质量、城乡建设高质量以及人民生活高质量,除财政预算报告、计划报告半年执行情况报告等常规性议题外,经济发展高质量、改革开放高质量以及文化建设高质量关注度相对偏弱。从人大其他活动形式看,主任会议议题和专题视察活动内容也几乎集中在生态环境高质量和人民生活高质量。

4:人大常委会相关议题占比表

类别

生态环境高质量

城乡建设高质量

人民生活高质量

占比

31%

19%

38%

2、从当下发展实际看,人大对常委会议题、主任会议议题、专题视察活动等关注点,应根据省下发的县(市、区)高质量发展监测评价指标体系进行进一步调整。对照省《设区市高质量发展年度考核指标与实施办法》,人大在接下来的工作中,应根据县(市、区)35项高质量发展监测评价指标体系,在议题设置上,活动开展形式上调整相应关注点,笔者认为应该重点关注六个高质量发展指标体系中以往未纳入传统监测的指标体系,例如经济高质量发展中的制造业投资占固定资产投资比重、政府性债务率;改革开放高质量中的战略性新兴产业实际利用外资占实际利用外资总额比重;城乡建设高质量中的行政村百兆光纤宽带覆盖率;文化建设高质量中居民综合阅读率;人民生活高质量中的公众安全感等。

3、从长远发展规划看,人大对重点工作、人民群众关注的热点话题,应保持关注的持续度,全面推进落实。结合目前仪征发展实际,居民百姓在六个高质量发展中,相对更加关注生态环境高质量,城乡建设高质量,笔者建议,在年度议题排定以及相关工作开展中,应对相关高质量发展议题进行规划周期的实施监测,并就相关重点问题以开展专题询问、专题视察等形式,深入推进问题整改、项目实施,以关注的持续度,全面推进落实,全面推进经济社会高质量发展。

四、对人大推动六个高质量发展的几点建议

笔者认为,人大如何推动六个高质量发展,归根结底是结合自身工作实际,充分有效行使好决定权、任免权、监督权三大基本职权。

1、聚焦“重大事项”,充分有效行使好决定权。在县级人大的三项法定职权中,决定权是最根本、最主要的权力,在“三权”中处于基础地位,离开了决定权,人大就不能成为权力机关。在新形势、新要求下,我市人大如何对标省六个高质量发展指标体系,行使好决定权尤为重要。市人大应以15年新修订的《仪征市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》对“重大事项”的明确界定,对居民百姓关注的经济、政治、文化、社会发展及生态文明建设等方面内容加强民主决定。从我市实际出发、往我市长远发展考虑,建议更加关注民生和生态问题,特别是我市的城市建设及环境保护等关注度普遍较高的问题。同时,建议决定提出的目标和任务应注重可行性,可结合我市“十三五”规划“1124”大事要事表,排定合适的时间节点,便于监督落实。全面实现我市高质量发展相关重大决策的科学化、民主化、法制化。

2、注重“实绩品行”,充分有效行使好任免权。人事任免权是宪法和法律赋予地方人大常委会的一项重要职权,是人民行使管理国家事务权力的具体体现。党十九大以来,习近平总书记对落实新时代好干部标准发表了一系列重要论述,为各级党组织的高素质专业化干部队伍建设指明了方向。尤其是高质量发展更是干出来的,干的关键则在于干部。可借鉴贵州省赤水县人大做法,坚持实事求是、坚持程序合法、坚持注重实绩,形成完备的基本情况搜集、开展专题咨询、财务审计、任前法律知识考试等审核体系,使人事任免工作更加规范化、制度化,为全市经济社会高质量发展培养一支想干事、会干事、干成事、不出事的高素质、高效能干部队伍。

3、坚持“问题导向”,充分有效行使好监督权。人大及其常委会行使权力的实质从根本上来说就是代表人民对国家行政机关、司法机关及其工作人员进行制约和监督。人大常委会监督的范围、内容很广,涉及方方面面。必须坚持服务大局,突出重点,紧紧围绕六个高质量发展中人民群众普遍关心的热点、难点问题开展监督工作,特别要加强对城市建设、生态环境保护等相关事项的监督,以确保公民的合法权益得到切实尊重。同时,注重健全和完善与“一府两院”的工作联系制度、双向与会制度、材料报送制度等相关制度,及时沟通工作情况和信息,以增强监督的针对性和实效性,使人大常委会的监督工作真正制度化、规范化、民主化、科学化。

(作者单位:市发展和改革委员会)

坚持问题导向用好专题询问这把“利剑”

郭海林

【内容摘要】专题询问是人大常委会有计划、有组织、有重点地就某一方面工作集中开展的专门询问活动,遵循了询问的主体、内容和程序规定,是询问的衍生与拓展。自2010年6月十一届全国人大常委会第十五次会议首开专题询问先河,专题询问已实践八年有余,相关的组织开展工作也越来越规范有序。就我市而言,2015年以来,结合审议城乡规划法贯彻实施情况报告,开展了首次专题询问,积累了一定的经验,也取得了阶段性成效,但如何进一步拓展专题询问功能,深挖专题询问内涵仍是当前县级人大常委会的一个重要课题。本文从开展专题询问的意义和作用、存在问题、对策建议进行了梳理,希望能对今后实践有所帮助。

【关键词】专题询问存在问题对策建议

一、深刻认识地方人大开展专题询问的意义和作用

(一)开展专题询问是创新人大监督工作方式方法的生动实践,有利于体现与时俱进、开拓创新的精神。虽然有关法律法规早已对开展询问和质询作出了规定,尤其是监督法还将询问和质询列为7种监督形式之一,但是由于相关法律法规对询问的方式和方法规定过于注重原则,缺乏程序性规定,因而地方人大常委会在实践中运用较少。有的明知询问可以开展,但心存疑虑,生怕遭到非议和指责。究其原因,实质上是一个不敢大胆尝试和创新的问题。专题询问不仅在形式上、内容上、程序上、要求上比一般意义上的询问有了创新和发展,而且在跟踪督办、整改落实上赋予了新的内涵,更加注重时效性。可以说,这一新的监督形式的运用,是把党的有关创新精神落到实处的具体体现,也是自觉把继续解放思想、与时俱进的要求贯穿到人大工作各个环节的生动实践,必将进一步增强各地开展人大工作创新的自觉性和责任感。

(二)开展专题询问是人大监督工作联系群众的桥梁,有利于增强人大监督的针对性。询问权是人大监督权中的一项重要职权。与一般的询问相比,专题询问的对象比较明确,内容更加具体,通过选择群众普遍关心的社会热点、难点问题,听取“一府两院”及有关部门的专题汇报,并要求其负责人当面给予答复,具有社会关注度高、针对性强、互动效果好等特点。在这些方面,部分县市区人大常委会通过事先精心准备、深入调研、“网上直播”、“会上追问”等做法,紧盯事关本地经济社会发展全局的大事,关注百姓生活和民生疾苦,直击社会热点,直指时弊,以扩大公众的参与度。

(三)开展专题询问是提高人大监督工作水平和实效的有力举措,有利于彰显突出重点,讲求实效的理念。开展专题询问是一项既严肃慎重,又比较敏感的工作。由于地方人大常委会在开展专题询问的过程中非常注重议题的选择和深入细致的调查研究,并对问什么、怎么问、怎么改、达到什么样的预期效果等进行反复的科学论证和预测评估,因而有利于全面掌握有关情况,找准存在的问题,分析主要原因,提出有效对策。具体对提问者和回答者而言,就能够真正使问者问出疑惑、问出要害、问出责任;使答者答出原因、答出对策、答出承诺。还能使提问者和回答者面对在场听众就某一问题达成共识,增进理解,促进有关问题的有效解决。通过继续加强问后跟踪监督,强化问题整改落实,进一步增强人大监督的实效。

二、当前县级人大常委会专题询问存在的主要问题

(一)询问权知晓率不高。虽然县级人大常委会逐步启用了询问权,但这项权力并不为公众所熟知,也没有成为媒体报道焦点,一些代表、委员不会、不愿、甚至不敢行使询问权。从一定程度上来讲,未能真正发挥询问权实际功能。

(二)询问形式大于内容。有的县级人大常委会在开展专题询问过程中,只是简单确定一个主题,归纳几个问题,象征性地询问一下,这种走过场式的询问,寻求的只是形式的新意。究其根本原因,还是对自身提的问题缺乏前期调研和论证,进而在询问中无法提出“针尖对麦芒”的问题痛点。

(三)询问范围过于狭窄。目前专题询问的对象大多局限于政府职能部门,对于法检两院的专题询问还很少,即便针对“两院”的专题询问涉及的询问主题也与业务关系不大。比如,目前大家普遍关心的法院执行难问题,关注却不多。从询问对象过多倾向于部门来看,说明我们的思维还是过于局限。

(四)询问环节亟需完善。县级人大常委会在开展专题询问过程中,前中后三大环节无缝衔接有待完善。比如,有的专题询问前的调研工作做得不够充分,以致选题不准、实际效果大打折扣;专题询问中,部分问题解决最新近况也未能及时掌握;特别是针对某些尖锐问题的询问,后续跟踪问效不及时,“后监督力”不足,专题询问的效果未能达到预期效果。

三、进一步规范和完善县级人大常委会专题询问的思考和建议

(一)注重选准主题,牢牢把握当前工作重点

选对选准专题询问主题,是增强专题询问实效的首要条件,应当把握三个属性。一是针对性。找准专题询问的切入点,把事关全局的重大问题、事关经济社会可持续发展的难点问题、事关民生的热点问题、“一府一委两院”工作中存在的突出问题作为专题询问的重点,确保专题询问选题与党委中心工作同向,与“一府一委两院”工作同调,与人民群众同心。二是可行性。专题询问的主题不能凭主观臆想,而应该建立在经过深入细致调查研究的基础上。每一个专题询问主题的选择都应当符合本地实际情况,避免不切实际好高骛远,涉及的工作是能够通过积极努力推动促成或推动解决的,具有一定的操作性和实践性。三是紧迫性。重点选取时限性强、久拖未决,人民群众迫切需要解决的问题,比如执行难、学区划分等问题,避免“眉毛胡子一把抓”,以确保专题询问的实际效果。

(二)注重深度调研,用巡视的手段查找问题

作为一种监督手段,专题询问的问题不能是泛泛而谈、浅显之问,应当是有力道的询问、有深度的询问,侧重于工作进展、原因剖析、计划打算,力求直击要害、发人深省。但如果调研工作开展不细不实,思考不深不远,就很难达到这样的效果。因此,开展专题询问,必先立足问题导向,开展深度调研、广泛调研,深入挖掘代表、群众普遍关心的突出问题,让人大监督的“牙齿”更加锋利。调查研究时不能只是座谈交流、看汇报材料,要综合运用巡视的手段全面查找工作中存在的问题。深入基层、深入实地,视察工作现场,和专题询问主题直接关联的人员面对面沟通、心贴心交流,把情况摸透、把问题找准,防止“蜻蜓点水”,充分掌握第一手资料;创新方式方法,不断增加调查研究的灵活性和透明度,除了在网上广泛征集、线下实地调研外,还要通过上下联动、问卷调查等途径,探索大数据、第三方评估等形式查摆存在问题;充分发挥委员、代表的力量,积极鼓励代表和委员通过持证视察等形式,结合自身生活经历和工作实际开展自行调研,并及时梳理、分析和运用委员、代表的调研结果。

(三)注重监督支持,以询问为契机助推工作

人大和“一府一委两院”是监督与被监督的关系,虽然职责分工不同,但最终的目的都是一致的。人大的监督,是要促进“一府一委两院”依法行政、依法监察、公正司法,让权力在阳光下运行。从这个意义上来说,专题询问不仅是一种监督,也是对“一府一委两院”的一种工作支持。因此,开展专题询问要注重把监督和支持相结合,在监督中体现支持,在支持中加强监督,既通过专题询问改进薄弱环节、纠正偏差,又真心实意帮助克服困难、解决问题,达到助力推动工作落实的目的。应以专题询问为抓手,将工作触角前伸,把专题询问从筹备到会议当作一个完整的推动工作的过程,走出为询问而调研、为询问而准备的传统思维定势,在专题询问前,就应通过督办推进、现场会办、组织视察调研等多种形式,查找部门工作中存在问题、薄弱环节和工作瓶颈并督促整改,在专题询问筹备阶段就推动可以解决的问题得到解决,助推可以协调的问协调到位,加大对工作推进的支持力度。

(四)注重细节把控,突显专题询问监督刚性

在专题询问前,可就专题询问的主题、询问方向和流程向有关应询部门进行说明,但应避免透露具体询问问题,防止应询部门事先对照问题准备材料,应询时照本宣科,确保专题询问不流于形式。科学合理安排提问,所提问题要体现代表性和典型性,能够集中反映询问主题在实际工作中的重点、热点和焦点问题,做到宜精不宜多、宜深不宜浅,在问题设置上,不局限于一问一答,对重点问题或回答不满意的问题,委员、代表可以步步追问,确保专题询问“有声有色”。同时,督促“一府一委两院”及相关职能部门在明确询问范围后,开展广泛的调查研究,提前研究解决问题的措施和办法,为“闭卷考试”做好充分准备。在委员、代表主体提问的基础上,作为有益补充,可通过网络媒体互动,畅通民意渠道,鼓励公众参与留言提问,让部门应询直面群众、更接地气。

(五)注重跟踪问效,持续发力推动整改落实

作为一种重要的监督形式,专题询问决不能始于“问”而止于“答”。利用好满意度测评这一专题询问抓手,在询问会现场就进行部门满意度测评,当场宣布结果,并在网络、报纸等媒体上公布,确保专题询问结果得到高度重视。抓好审议意见的推动落实,加强专题询问的结果运用,不仅做到听其言,还要观其行,促其为。通过采取视察、调研等方式,组织委员、代表对部门落实情况进行督办,推动相关工作开展。对于整改认识不到位、措施不得力、成效不明显的,必要时启动质询等更为刚性的监督手段,确保询问成果富有实效。要增强监督严肃性,对于全局的、突出的、重点的问题,专门编发《监督专报》,分送市委及“一府一委两院”领导和相关部门,一方面为领导决策提供参考,另一方面通过领导作出批示,促进部门加大力度改进工作、解决问题,避免落实不力,进一步增强人大监督的权威。要在规定的时间内,要求被询问单位就整改落实情况向人大常委会会议再次作出报告,接受常委会组成人员对整改落实情况的满意度测评,以进一步巩固专题询问成果。

(作者单位:市政府办公室)

【参考文献】

1、宿迁人大内司委:《开展“基本解决执行难”专题询问的实践与思考》

2、徐文积黄才容:《对县级人大常委会规范开展专题询问的几点思考》

3、徐婉婷:《深刻认识地方人大开展专题询问的意义和作用》

人大代表如何密切与群众联系

近年来,随着经济社会加快发展,人民生活不断改善,利益格局深刻调整,给群众工作带来了一系列新课题面对新时期社会矛盾凸显,群众工作难度大大提升的现实,做好群众工作已经成为人大代表必须具备的重要能力的现实人大代表的根基在人民,源泉在人民,血脉在人民,力量在人民,履职为人民群众工作的目标内容对象要求与人大代表的职责完全一致因此,人大代表做好群众工作是人大代表份内之事应尽之责,是人大代表的天职作为人大代表,要加强学习,把握民情了解民意,不断提高做好新形势下群众工作的能力

一、群众工作的现状

调研分析表明,绝大部分代表联系群众的主动性、积极性和实效性明显增强,对发挥代表作用产生了积极影响,但少数代表在联系的频度、广度、深度和效果上还存在一定差距,主要体现在:一是被动式联系。有的还是以集体式、周期性的活动为主,联系的时间、对象、内容、手段等经常被固化,联系活动缺乏针对性、自主性和灵活性。二是局限性联系。联系对象固定在一个小圈子,如本单位或本村的群众,与其他群众联系较少,不能最大限度倾听群众意见建议。三是滞后式联系。有的还是停留在访谈、座谈、听取会议报告、慰问等传统形式上,对信息时代条件下的联系方式重视不够,运用不足。四是单向度联系。有的习惯于“代表问、群众答”的联系模式,无意中将群众置于从属位置,难以准确把握群众的真实诉求,缺乏双向的互动过程。

二、人大代表联系群众效果不好的原因

具体体现在:

(一)法律不够清晰是症结所在代表法虽然提出了代表联系选民的要求,但对代表联系选民的内容、方式、途径规定得还不够具体。比如,各级人大代表联络机构存在机构设置、隶属关系、职能划分不统一,尤其对其性质、职能、工作方式没有作出明确规定,使联系活动容易被纳入工作作风范畴,缺乏法理上的刚性规定。

(二)认识存在偏差是主要根源。有的群众认为现行法律规定人大代表不能直接处理具体问题,与代表联系再多、再好也没有多大实际价值,缺乏联系代表的主动性;有的直接选举代表认为自己本身就是群众,而有的间接选举代表认为兼顾本职工作和代表履职已经不易,很难有大块时间专门从事联系活动;有的代表工作部门同志认为代表履职活动已涉及大量联系群众内容,没必要将联系活动单列出来推进。

(三)组织保障跟进不力是原因之一。一是有的虽然出台了代表联系群众的相关制度规定,但未制定出相应的配套措施予以跟进落实,代表开展活动还缺少场所。二是有的满足于传统的联系手段,在新媒体的有效用、信息平台的深度开发等方面还有较大差距,代表官网活跃度还不够高。三是有的对代表联系活动宣传引导力度不大,致使联系活动缺乏舆论基础和民意基础。

三、加强人大代表联系群众工作需要把握的几个问题。

由于代表法尚未对代表联系群众工作作出明确规定,各地只能根据实际情况,制定出代表联系群众的具体办法。当前,在修法时机尚不成熟、党群、干群关系不断涌现新情况新问题的情况下,亟需各级代表工作部门在遵循大的原则范围内,进一步把握特点规律,加强探索实践,紧紧抓住联系活动中一些突出问题和矛盾,逐步推进这项工作理念更新、方式方法创新。

(一)解决好“为什么要联系”的问题。这个问题搞得越明白,联系群众的主动性责任感就越强,效果就越好。一是明确联系不是可有可无,而是非常重要。只有通过密切联系群众,才能汲取群众蕴含的实践智慧和丰富营养,了解群众所盼所想,从而引导社会矛盾纠纷以平和理性法治途径化解,人民群众诉求通过人民代表大会制度特有行权模式加以解决,代表履职才有突破口和切入点。二是要明确联系不是自然行为,而是职务行为。代表法规定代表必须联系群众,这说明联系是职务行为,而非自然行为,这就决定了联系不是“要不要”的选择题,而是“好不好”的必答题。三是明确联系不是漫无边际,而是有所揽要。联系群众是代表履职的逻辑起点,不能就事论事看走访了多少次,联系了多少人,而是要看联系中发现了什么问题,取得什么实际效果。

(二)解决好“怎么联系”的问题。“只要是群众知道在固定的地点、时间,以适当方式能找到代表,能通过代表反映诉求就行”。解决好这个问题,需要代表工作部门、代表自身和群众三个方面共同努力。

一方面,作为代表工作部门,在抓紧推动建立代表联络站、活动室、联络点等“硬件建设”的同时,更加重视解决好软硬失衡、建管用脱节等问题。

一是深度开发资源,确保发挥效益最大化。要发挥已经建好的固定场所的作用,组织代表开展活动,不能闲置浪费资源。要在室内醒目位置公示代表的职务、联系方式等,方便群众有事找得到代表。要提倡公开站点全年联系群众活动的计划和内容,鼓励群众采用面对面交谈方式与代表交流。

二是改进方式方法,确保联系活动有张力。比如,利用电子信箱、热线电话、网络视频、微信Q群等更加方便快捷的联系方式,从更大范围与人民群众打成一片,延伸代表工作触角,突破时空限制,让群众有意见、有诉求,可以随时找得到身边的代表,扩大参与面,增大受益面。再如,可以行政区划为基础的代表联系小组、以行业专业为基础的代表专业小组、本级人大直属代表组,还可以本区划的全国、省、市几级代表联合活动,便于从不同层次、不同方面组织代表开展联系群众活动,避免固定联系模式产生的枯燥感。

三是加强配套保障,确保联系有支撑。要加强代表培训,将政策法规、人大业务知识等应用性培训作为重点持续抓好,特别是要将“为什么要联系群众、怎样联系群众”作为重点内容贯穿于培训全过程,使代表掌握联系选民的重要意义、目的要求、方法步骤、注意环节等内容,为代表联系群众工作提供能力支撑。要有计划地宣传代表联系群众的开展情况和工作成果,对有示范意义的典型案例要组织深度报道,特别是充分利用人大网站、人大信息平台及各种新媒体资源,为代表联系群众工作提供舆论支撑。要定期研究解决代表搜集的群众反映强烈的突出问题,给予适当解决,切实保护代表联系群众的激情,并将代表密切联系群众的效果作为评选“优秀代表”、“优秀代表小组”的重要据。对联系不够重视、效果不好的,要提出整改意见,为代表联系群众工作提供激励支撑。

另一方面,作为代表,一是把握好联系时机。代表要提前拟定好联系群众的计划,并向所在单位报告,必要时可向本级人大常委会报告,便于所在单位为其联系工作安排时间,尽量方便群众。二是把握好联系内容。不仅捕捉重点难点热点,也要捕捉冷点和盲点,特别是关注一些滞留于下层、散佚于民间的真知灼见和鲜活情况,一些党政部门暂时没有想到或暂时未顾及到的问题,做好拾遗补阙的工作。三是把握好联系对象。尽量先从自己熟悉的对象和熟悉的领域入手,使得联系更加自然和便捷,尔后采取“滚雪团”方法,渐进地扩大联系范围乃至推进跨地域、跨行业联系,最大限度地收集社情民意。

再一方面,作为群众,一是明确当前代表联系群众的渠道很多,要将“不会找代表”与“找不到代表”区别开来。当前代表联络站等平台和载体逐步完善,要形成有问题主动找代表的社会氛围。二是明确代表联系群众不是接访,要将信访与联系区别开来,不宜在联系中提出超越代表履职范围的要求。三是明确当前代表还有很多专职工作要做,要将全程关注与全时服务区别开来,平时注意收集好、梳理好、整合好各类诉求,力求每次联系都能及时、精准和全面地反映问题。

(三)人大代表密切联系人民群众,不仅是时代的要求,人民的要求,人大代表履行职责的法定要求,更是巩固社会主义国家政权、坚持党的执政为民宗旨的本质要求。人大代表要想在密切联系群众中有新突破、新作为,应着力于从单纯性组织安排向代表自觉行动转变。要使代表联系群众工作令群众满意、代表满意,就应通过有效措施,使代表在联系群众时自觉从单纯性组织安排向代表自觉行动转变。

一是应加强对代表的培训,提高代表的履职能力。要使代表具备为民的情怀、法治的理念、监督的勇气,就应建立科学的培训体系,通过扎实有效的培训,进一步增强代表的责任感和使命感,拓展代表知情知政视野,使代表联系群众更主动、更紧密。

二是应建立和完善科学规范的制度,切实增强人大代表与人民群众联系的保障力度。要建立代表公示制度,增强代表的政治责任感;建立代表联系群众考核机制,确保人大代表联系群众收到实效;建立激励机制,充分调动代表主动联系人民群众的积极性。同时,要通过建立健全制度,使人大代表密切联系人民群众常态化、制度化、规范化。

三是要为人大代表依法履职、密切联系人民群众搭建好平台和载体,提供必要的保障。要建立代表活动的联动体系,可以小组为单位开展活动,也可以代表小组之间联动形式开展活动,为代表搭建好密切联系人民群众的平台和载体。同时,要为代表活动、代表密切联系群众提供良好的权利保障环境,为代表创造一个敢于说话、敢于批评的良好氛围。

其次,应着力于从单纯性感情联络向解决民生问题转变。民生所在,党心所系,政之所行。作为人大代表,保持同人民群众的密切联系,最根本的就是要树立群众观念、倾听群众呼声、真心实意推动百姓关注的好事实事落实。要使代表与人民群众的密切联系收到实效,人大代表就要通过深入基层、深入实际、深入群众、关心群众、服务群众,面对面与群众交心谈心,做群众的知心朋友,真正了解群众在想什么、想干什么、愿望是什么。尤其要以推动民生问题解决为目标。当前,行路难、饮水难、上学难、看病难等“四难”问题仍然存在,特别是新出现的住房保障、就业保障、农村留守老人、留守儿童、土地荒芜等民生问题尤显突出,亟待解决。人大代表在密切联系群众时,应以推动这些民生问题的解决为出发点和落脚点,让百姓看到实实在在的效果,让群众得到实惠,有效提升人大代表在人民群众心目中的地位和公信力。

最后,应着力于从单纯性建言献策向主动做出表率转变。人大代表来自于人民群众,植根于人民群众,与人民群众有着天然的联系,不仅具有广泛的代表性,更具有较大的影响力。人大代表桥梁纽带作用的有效发挥,不仅能促使党的政策得到全面贯彻落实,更能为密切党群、干群关系起到很大作用。新时期、新阶段,人大代表不仅要充分发挥桥梁纽带作用,更要发挥好表率带头作用,特别是对党委重大决策部署的贯彻落实,一定要通过自身的行为和作为去宣传、去落实,通过人大代表的影响力、感召力,进一步增强党和政府的公信力和公信度,让人民群众看到希望。如果我们不在这些最基本的方面予以认识,不仅无益于人大坚持党的领导,也无益于人大制度作为国家根本政治制度功能的定位和发挥,也无益于更好发挥人大在全面推进依法治国中无可替代的重要作用。

(作者单位:市统计局)

关于进一步规范和深化人大评议工作的几点思考

张丽薇

人大评议作为近年来各级人大常委会依法行使监督权的一种新举措,既有力促进了“一府两院”及其职能部门依法行政、公正司法,又有效提升了人大监督工作的整体水平,使得民主监督实践拓宽了广度,扩展了深度,增强了力度。本文拟对人大评议工作的起源和发展、评议与审议的联系与区别、当前地方人大评议工作存在的问题等进行阐述,并对如何进一步规范和深化人大评议工作,切实提高人大监督实效提出几点思考。

一、人大评议的起源和发展

为切实加强对“一府两院”的监督,1982年,黑龙江省肇源县人大常委会首创组织代表对人大及其常委会产生的“一府两院”干部述职并进行评议,其做法在该省人大工作会议上作了介绍,这一兼具代表评议和述职评议的监督形式,很快推广到全国各地。1987年10月,党的十三大报告提出,“改变缺乏民主法制现状,实现干部人事的依法管理和公开监督”。一些地方人大常委会据此梳理代表评议的经验,探索把评议对象由事向人转变,将评议执法延伸到评议领导干部和执法人员。1988年,浙江杭州市下城区人大常委会率先对其任命的干部进行述职评议,次年出台试行办法。1994年,浙江全省97个市、县、区中有88个开展了述职评议。这种做法也得到了全国人大常委会的认可,八届全国人大常委会工作报告连续四年肯定了地方人大常委会的述职评议,也促使述职评议呈现强劲发展势头。2000年前后,全国很多省区市人大纷纷制定出台了述职评议、代表评议的地方性法规,或在有关文件中对述职评议作了规定。2006年8月,全国人大常委会通过了《监督法》,其中明确了人大依法监督的七种形式。尽管人大工作评议并未纳入其中,但是各地各级人大常委会开展工作评议的热潮仍然高涨,据统计,已有28个省(直辖市、自治区)级人大常委会开展了评议活动。

二、评议和审议的联系与区别

(一)评议与审议的联系

人大工作评议是指人大常委在调查研究的基础上,对同级“一府两院”及其职能部门的工作情况进行评价的活动。与《监督法》规定的常委会“听取和审议专项工作报告”这种监督方式在主体、客体和内容上基本相同。①主体相同,都是各级人大常委会。②客体基本相同,评议比审议除了同级“一府两院”,还增加了职能部门。③内容基本一致,包括贯彻执行宪法、法律、法规,依法行政,公正司法履行职责;贯彻执行党的路线、方针、政策和上级、本级人民代表大会及其常委会决议、决定;接受本级人民代表大会及其常委会监督和办理人民代表建议、批评和意见,以及公民、法人、其他组织提出的申诉、控告、检举的处理;工作成效、存在问题及改进措施;执行各项纪律规定,廉洁从政以及队伍思想作风建设等。

“评议”可以看成是“听取和审议专项工作报告”的创新。“审议”是各级人大及其常委会通过会议开展工作,依法行使职权的主要形式和具体方式,具有民主性、权威性、集中性的特点。从《监督法》的立法过程看,《监督法》试图把述职评议和工作评议纳入到“听取和审议专项工作报告”中。《监督法》施行后,一些省级人大常委会在制定《监督法》的实施办法时,将专项工作评议作为听取专项工作报告的延伸,写入其中。工作评议被看成是“听取和审议专项工作报告”的操作延伸,是监督形式具体实践的创新,是人大依法履职,实施法律监督和工作监督的有效形式。

(二)评议与审议的区别

“听取和审议专项工作报告”已经由《监督法》确立和认可,在《监督法》中有比较明确具体的规定,而专项工作评议还在实践探求中。

1)法律依据的差异。“听取和审议专项工作报告”有《监督法》这个全国统一的法律依据,而各地进行专项工作评议一般是依据各省、直辖市、自治区制定的人大工作实施意见、办法等制度。比如:2015年省委26号文《中共江苏省委关于加强全省县乡人大工作和建设的实施意见》中,明确提出:县级人大常委会要健全执法检查、听取审议工作报告、预算审查、专题询问、工作评议、规范性文件备案审查等方面的工作机制;乡镇人大通过听取审议工作报告、开展工作评议、组织代表视察调研、进行执法检查等方式开展监督。

2)工作流程的差异。二者最明显的区别就是,工作评议在审议专项报告之后增加了“评议”这个程序,由与会的常委会组成人员按照“满意、基本满意、不满意”进行不记名投票测评,使投票结果和整改情况与其他监督手段联系起来,也就是说可能启动撤职案之类监督方式。此外,工作评议一般是专门召开常委会集中评议,不安排其他议程。

三、当前人大评议工作存在的问题

(一)前期工作准备不足

1)评议对象的选择不够精准。有些地方选择评议对象片面求多多,一次常委会会议安排评议好几个部门,一味的考虑平衡、贪多求全。有些地方选择评议对象有偏重,对政府组成部门开展工作评议次数多,而对垂管部门、“两院”工作评议的次数较少,有的还未纳入评议范畴,特别是对主管人财物和市政建设、事关国计民生,社会比较关切、人民群众呼声较高、问题反映比较集中的部门工作评议涉及面较小。有的地方随意增加评议对象范围,把一些社会团体、企业事业单位,都纳入评议对象范畴。组织开展评议针对性和实效性不强,在一定程度上影响了专项工作评议的质量和水平。

2)前期调研不够充分。有些地方人大开展的工作评议的前期调研不够深入,对评议事项的真实情况了解不够客观、全面,收集面上的意见较多,深入实际、明察暗访,倾听群众意见建议、发现存在问题少,回访调查、深挖问题根源少,分析归纳提炼少,向被议部门反馈情况、指出问题少,征求意见建议不广泛,形不成有深度、有价值、有指导意义的调研报告,效果不佳。

(二)评议现场不够动真碰硬

1)程序上欠缺规范性。一般来说,专项工作评议从启动到评议,依照法定程序,应该经过选定部门、安排准备、组织动员、开展调研、征求意见、会议评议、民主测评、反馈评议意见、督促整改落实等多个环节。但实际上这些程序和环节在一些地方被人为简化和淡化,有的地方组织开展工作评议只有事前调研、会议评议、反馈情况三个步骤,没有阶段划分,从确定评议对象到完成评议经历的时间和过程很短。同时由于缺乏统一的规范,评议的内容要求标准不一,涉及面太多,专项工作评议没有重点、随意性较大。有的工作评议只是表面文章,疲于应付,甚至以会议提问代替工作评议,不搞现场测评,失去了评议的意义。还有的地方评议的结果不对外公开,行政化倾向较重,社会关注度不高。

2)内容空虚,流于形式。有些地方人大习惯于事先定好议题,议题基本是根据地方人大常委会年初工作要点和议题安排计划确定,易造成“打招呼在前,走马观花在后”的仪式化调研座谈。有些地方人大评议重成绩、轻问题,肯定成绩用“放大镜”,查摆问题用“显微镜”,现场提问提前商量好,不出岔子、一团和气,对评议调查中发现和有关方面反映的问题避重就轻,隔靴抓痒,切不中实质,对暴露出的违法违纪事件,不过问、不追究,更不敢动真碰硬,会议评议达不到实效。

(三)后期整改监督不到位

评议工作的关键在于后期整改。但有些地方人大“会上激动,会后不动”,既不要求被评议部门表态发言,对整改落实做出承诺,又不能将评议意见及时向有关方面进行反馈,督促整改落实。会议评议“一评了之”,评议意见“一转了之”,没有下文,使评议工作虎头蛇尾,中场谢幕,不仅有损于人大权威,更严重挫伤代表委员们的积极性和人民群众的殷切期盼。

四、规范和深化人大评议工作的几点思考

作为一种新的监督形式,开展工作评议既拓展了人大监督渠道,强化了人大监督机制,加大了人大监督力度,又不断激发地方人大工作的生机与活力,提升地方人大监督实效。当前形势下,如何进一步规范和深化人大评议机制,可以从以下几个方面来努力。

(一)强化制度建设,增强评议规范性

地方各级人大常委会要在现行法律政策的框架内,通过认真学习领会和研究,抓紧制定和修改地方性法规,结合当地实情,适时出台地方人大对“一府两院”开展工作评议的制度和办法,对开展工作评议的主体、对象、原则、内容、程序、步骤、要求等方面作出具体规定,从而自始至终按照法定程序公开有序进行,促进制度建设进一步规范化、科学化,避免盲目性和随意性,使地方人大开展工作评议有章可循,有效开展。

(二)科学选择对象,增强评议的针对性

地方人大常委会在确定工作评议对象的时候,要充分发挥三方面作用:一是发挥群众作用,加强宣传,使工作评议走近社区,贴近群众生活,增强群众对评议工作的认知度。二是发挥代表作用,充分发挥人大代表的桥梁纽带作用,通过代表广泛听取民意、民声,围绕群众关心的热点、难点问题选定工作评议议题。三是发挥组成人员作用,对工作评议议题的确定,地方人大可采用组成人员投票表决的方式进行,避免“例行公事”和“闭门造车”,进而使地方人大的工作评议能够反映人民群众的愿望和要求,体现人民意志,代表人民利益。在确定工作评议对象的时候,既要考虑工作的平衡性和评议的普遍性象,又要突出工作重点,有所侧重,可以按年度分次分批确定评议对象,有计划、有组织地安排进行,增强专项评议的针对性和实效性,提升工作评议的质量和水平。

(三)深入前期调研,增强评议专业性

广泛深入地开展调查研究是提高工作评议实效的前提和基础,要采取多层次、多角度的方式对有关问题进行全面系统的调研,进行深入细致的分析研究,了解掌握第一手材料,找出规律,找准问题的症结,提出富有针对性、建设性的意见建议。在用好走访座谈、明查暗访、查看现场等传统方式的同时,积极探索如何更好地运用网络信息平台,广泛开展问卷调查、民意测评等现代手段,尽可能多地征集群众的建议意见,使评议前的调查更加充分地表达民意、反映民声。

(四)强化评议公开透明,增强评议公正性

评议除了本级人大常委会组成人员必须参加、“一府两院”及相关评议部门负责人列席外,还可以邀请一定数量的代表、乡镇人大主席轮流列席上级人大常委会的工作评议会。在听取和评议部门工作时,有关组织、人事、纪检、监察、督办、考核管理等方面的负责人也可以列席并发表意见。同时还可通过在电视网络媒体发布公告,征集公民旁听评议会议,让更多的普通公众走入权力机关,了解人大评议监督的过程,畅通民意渠道,充分发挥群众对评议双方的双向监督和双向促进作用。

(五)强化跟踪整改,增强评议的监督性

评议工作是一种有效监督形式,其根本目的是以评促改。对于评议会上向评议对象提出的总体评价、存在问题、改进建议等,地方人大相关部门应及时汇总整理,提交主任会议研究审定通过后,以规范性评议意见文件形式送交至评议对象,并要求抓紧办理落实,明确限期反馈办理落实情况。评议意见反馈有关部门后,地方人大常委会应当乘热打铁,及时跟进,组织相关人员对被评单位的整改情况进行对口监督、动态监督和全程监督,可通过回访调查、现场监督,经常性对被评单位落实评议意见情况进行检查,必要时报请主任会议或常委会会议进行专题研究,集中听取被评单位的整改情况汇报,以增强评议监督的效果。对个别敷衍应付的现象,人大常委会要敢于和善于动真碰硬,依法运用质询、特定问题调查、撤职、罢免等刚性方式,作出相应处置,确保重点评议意见尽快落实,确保民生问题尽快得到解决,确保专项评议收到实效。

(作者单位:市发展和改革委员会)

浅谈如何提升乡镇人大评议工作实效的思考

于华广

开展人大评议是履行宪法和《监督法》赋予人大代表监督职责的有效形式。搞好乡镇人大评议工作,有利于党委决策部署的加快落实,有利于乡镇政府及其部门转变工作作风、增强服务意识、优化服务环境、提高行政效率,有利于保证人民当家作主的合法权益。

一、当前乡镇人大评议工作存在的主要问题

从我市乡镇人大组织开展评议工作的实践看,目前还存在程序不规范、步骤不统一、质量和效果不好等问题,主要体现在“四重四轻”问题:

1、在评议对象上,重“全面”轻“重点”。时下,一些乡镇人大选择确定评议对象有时片面追求数量,不能突出重点,一个会议有时安排评议好几个部门,往往造成精力不集中,程序简化,疲于应付,最终流于形式;有的评议对象选的不准,往往对教育、卫生、计划生育、农业农村、工业经济、重大项目等方面的人大评议次数多,而对政法综治、安全生产、公共资源交易和驻镇单位人大评议的次数较少,在一定程度上影响了人大评议的质量和水平。

2、在评议程序上,重“视察”轻“调研”。有的乡镇人大组织开展人大评议,由于时间安排不尽合理,比较匆忙,造成参加视察评议的人大代表往往只是在视察现场走马观花,事前深入实际、明察暗访,倾听群众意见建议、发现存在问题少,回访调查、深挖问题根源少,分析归纳提炼少,向被评议部门反馈情况、指出问题少,征求意见建议不广泛,评议时往往说不到点子上,或者无话可说,成为“哑巴代表”。

3、在评议意见上,重“成绩”轻“问题”。有的乡镇人大评议工作导向存在偏差,评议时,往往肯定成绩用“放大镜”,浓墨重彩,评功摆好,头头是道;现场提问则提前商量好,不出岔子,“点到为止”,既顾及了面子,又不伤和气;查摆问题用“显微镜”,对评议调查中发现和有关方面反映的问题避重就轻,隔靴抓痒,切不中实质,蜻蜓点水,空泛议论的多;有的不敢动真碰硬、击中要害、勇于纠偏;有的平淡无奇,没有“辣味”,达不到评议工作、改进问题的目的。

4、评议落实上,重“反馈”轻“跟踪”。有的乡镇评议人大虎头蛇尾,往往一评了之;有的往往出一期情况通报,静观其变,有的部门在落实时也不重视,往往是“评议也评议了,而问题还是问题”,评议意见的落实往往效果并不好;有的虽进行了简单测评,但测评设计不合理,仅设置了“满意”、“基本满意”、“不满意”三种评价标准,有的参评人数较少,测评结果准确性不高,不够公开透明、科学合理。

二、存在问题的主要原因分析

1、在评议机制上存在制约因素。首先人大评议法律依据不够充分。地方人大开展评议工作还不是监督法规定的法定方式,尽管评议工作符合法制精神,程序也符合规定要求,虽然没有受到立法机关的否定,但也没有被监督法正面肯定和接纳,因而专项评议法律依据还不十分充分,组织开展评议工作理不直、气不壮。其次评议垂直部门工作受到困扰。垂直部门虽为驻镇部门,但主要受上级主管部门管理,人、财、物受制于上面制约,人大评议监督其工作顾虑多,怕说了不起作用,还会使自己尴尬,为避免法律“雷区”、体制“禁区”,因而不愿触及过多,从而导致评议工作出现“盲区”。

2、在评议认识上有些模糊不清。首先是评议主体在对人大评议认识上模糊不清。受体制等多种因素影响,部分乡镇人大对监督工作存在畏难消极情绪,怕监督过头,党委责难;怕监督过火,部门生怨;怕监督不到,群众不满。存在“多一事不如少一事”、“多栽花少栽刺”的心态,导致人大评议出现和气监督、和谐监督、支持监督的疲软现状。其次是被评对象在对人大评议的认识上模糊不清。有的认为人大评议也就是汇报工作,读读材料,走走过场,思想上不重视;有的认为人大评议目的是查摆问题、挑刺揭短、故意整人;有的认为接受人大评议,时间拉得过长,会分散精力,影响手头工作,表面上接受评议,心底里抵制监督。

3、在评议效果上缺乏制约手段。目前乡镇人大对政府及相关部门的评议之所以流于形式,质效不高,主要是查摆问题少,使用质询、特定问题调查、依法追究、撤职罢免等刚性手段少,对评议意见整改情况跟踪监督不力,缺乏有力的检查督促措施。对拒不接受人大监督,不落实评议意见,不改进部门工作的单位和部门负责人,批评教育多,深究责任少,没有制约惩戒手段,必然使评议失去权威性和实效性,与人民群众的期望和要求相去甚远。

三、开展乡镇人大评议工作的几点思考

为进一步贯彻落实好中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》文件精神,结合当前存在的共性问题,笔者认为开展好乡镇人大评议工作,需进一步做到事前精心准备、事中精准评议、事后精细跟踪。

1、事前要精心准备。围绕评议工作重点,事前要做到三个“突出”。一是突出年度计划的超前性。人大评议工作是人大代表履行法律所赋予监督职责的权利,具有一定的权威性和严肃性。切忌临时动议,没有计划。建议在广泛征求人大代表和社会各届意见的基础上,拟定年度计划,尤其是要超前确定评议对象,广而告之。实际操作中,建议结合每年的人代会,采用投票的形式票决形成10个左右评议对象,及时成立评议工作领导小组,及时向社会公布受理群众来信来访的地址、电话和电子邮箱,广泛听取对被评议对象和部门的意见和建议。这样既体现了民意,又使被评议者不好推辞,只能积极配合。如某镇人大主席团年初就确定了四个视察评议主题:春季绿化和文化大礼堂、“一村一品”及中央厨房项目、龙河护理院和敬老院、龙河街道环境综合整治,使全年视察评议工作做到纲举目张。二是突出实施方案的详细性。制定详细的实施方案是开展好人大评议工作的“作战图”,因此,建议安排专人负责每次视察评议工作实施方案的制定,人大主席要做好指导和把关工作,切实使人大评议工作有序开展。实施方案应明确工作评议的指导思想、评议对象、参会人员、评议内容、实施时间、方法步骤、评议要求、后勤保障等方面,在参会对象上,建议主要选取与评议工作相关的人大代表参加,同时应结合乡镇实际,邀请部分相关政协委员、党代表和群众代表列席会议,扩大评议的参与面。如某镇今年7月份视察评议龙河护理院和新城敬老院工作共安排23人,其中镇人大主席团成员8人、基层各行各业人大代表14人、市政协委员1人,这些人员大多熟悉基层养老工作,有的就是医疗、卫生,甚至是护理院、敬老院负责人,这不仅体现了评议人员的参与面,更突出了评议人员的专业性。三是突出调查研究的深入性。开展调查研究是做好评议工作的前提和保证。调研的广度、深度和质量,对评议工作的效果有着直接的影响。具体来说,就是要做到“广、细、实”:即调查范围要广,要重视听取被评单位的工作情况汇报,全面了解自查情况,还要采取各种方式广泛征求人大代表、被评单位部门干部职工和广大群众的意见建议;调查内容要细,调查中既要了解成绩,也要找准问题,特别是对反映比较突出的问题,要反复调查核实;调查情况要实,对实地调查和征求意见的情况要认真分析,去粗取精,去伪存真。如某镇在视察353省道新城段、新真州路东延段绿化时,要求代表深入附近项目一线、走访群众,代表们事先共征集意见建议8条,为下一步评议工作做足了文章。

2、事中要精准评议。围绕评议工作过程,事中要做到三个“重视”。一是重视现场视察。俗话说“百闻不如一见”,现场视察是人大工作评议中至关重要的一环。汇报材料写得再好,也不如到现场一看。实际操作中,建议不仅要有现场解说,更要有现场互动,人大代表要围绕事前调研的情况,特别是群众关心的问题及推进工作中存在的问题和困难等情况适时向被评议单位了解。代表之间也要以评议工作为主题进行交流,尽量减少散漫闲聊、走马观花、“到此一游”情况的发生。二是重视发言质量。发言质量的高低是开展好人大评议工作的关键点。人大代表和列席人员在听取被评议对象和部门的工作报告后,要结合事前调研和现场视察情况,认真对被评议对象和部门的工作进行评议。评议意见既要充分肯定被评议对象和部门工作中取得的成绩,也要指出存在的缺点和不足;既要严格要求,又要体谅被评议对象和部门工作中的困难;既要对工作中存在的问题提出批评,又要提出有针对性和可操作性的意见和建议。在实际操作中,建议在每次评议前预留一定时间,让人大代表和列席人员填写好评议意见。一方面,可以提高发言的质量,另一方面,将一些不愿或不便当面提出的意见建议由主席团以大会提问或情况通报的形式反馈给被评议对象和部门。三是重视票决测评。为避免评议工作的一评了之或虎头蛇尾情况发生,建议推行“票决制”,进行满意度和项目化测评,用“票”说话,充分展现人大评议工作的生机和活力。具体操作上,可以安排在现场评议之后进行无记名的满意度和项目化票决和测评。具体栏目分两个方面,一是按“满意、基本满意、不满意”三个等次测评满意度,二是针对评议内容进行项目化打分。如在评议绿化造林工作时可在问卷上设置“满意、基本满意、不满意”栏目,再按完成进度、整体效果、日常管护、现场视察、听取汇报五个项目按每项总分20分来合计最终得分,现场进行票决及测评,当场公布结果。在测评结果上,建议对满意票超过90%且整改认真的,事后镇人大主席团可授予被评议单位“XX年度工作评议满意单位”。对评议为不满意票达50%以下(不含50%)的,对其主要负责人提出质询;对不满意票超过50%的,建议镇党委取消被评议单位当年评优评先的资格,且下年安排继续评议。

3、事后要精细跟踪。围绕评议实效,事后要做到三个“到位”。一是整改落实要到位。人大评议的落脚点是整改落实,具体来说就是交办和督办。交办应注意分类交办,一类是属于建议性质的,即那些重要的、指导性的、比较原则的“务虚型”意见,需要政府部门引起重视并认真采纳的,这些意见以“建议”形式交办,办理反馈的期限可以适当放长;另一类是需要及时办理的意见,即在评议过程中提出的带有全局性、比较重大或群众普遍关心的热点难点问题等,这些意见一般都比较具体,针对性和操作性强,属于“务实型”的,要求政府相关部门限期抓好落实。在交办的同时,要加强在规定办理期限内的督办工作,要安排专人采取现场视察、听取汇报、走访暗访等形式了解办理情况,并将办理情况及时向主席团报告。二是反馈沟通要到位。评议结束后一周内,人大主席团应以正式文件形式将被评议对象和部门的工作取得成绩、存在的问题和有关建议意见等情况分别报送相关部门、分管领导、主要领导和镇党委。在交办、督办过程中,人大主席团应注意及时与被评议对象和部门进行沟通,将存在的问题和需要整改的事项进行点对点对接,进一步提高整改落实的效率。如某镇在视察龙河护理院、新城敬老院和村居家养老服务中心后,就有关评议意见向镇政府主要领导进行了汇报:要对镇养老工作进行整体规划,形成市镇村三级养老网络;要结合村级规范化建设工作,将居家养老中心有效整合进村级服务平台,并提高服务质态;要加大养老敬老工作宣传力度,做到应养尽养、应享尽享,并不断提升专业化服务水平。三是代表培训要到位。评议工作能否取得实效,说到底还是人大代表履职能力起决定性作用。因此,在评议结束后,每年可安排两到三次以评议工作为实例的培训。重点对评议前如何开展调查研究、评议时如何进行评议、评议后如何进行有效跟踪等环节进行指导,同时扩大人大代表参与评议对象的覆盖面,进一步提高人大评议工作的科学性、民主性和影响力。

(作者单位:新城镇人大)

浅谈如何为人大代表履职做好保障工作

近年来,人大代表在促进经济政治、文化社会和生态文明建设方面发挥的作用越来越明显,人大代表的职责也随之加重,人大代表的履职能力受到社会和媒体更多的关注。人大代表要提升履职能力,不仅需要提高自身素质,也需要加强外在保障服务,还需要政府和社会各界为人大代表履职做好“安保”和“安检”工作。

加强代表履职的服务和保障工作是人大代表依法履职、充分发挥代表作用的基础,是坚持和完善人民代表大会制度的客观需要,也是不断提高人大工作水平的重要举措。但不能回避的是,人大代表履行职责还缺乏有效的制度保障,“安保”工作仍需加强。因而为各级人大代表执行代表职务提供政治上、时间上、物质上、经费上和组织上的保障机制有待进一步加强。

一是为代表知情知政提供保障。知情权是代表的一项基本权利,及时了解国家机关的运行情况,了解区域经济社会发展状况和广大人民群众的意见是代表知情知政的主要内容。各级人大常委会和乡(镇)人大都要建立向人大代表通报重大事项的制度,重点通报一个时期内的重点工作、重要决策以及人民群众普遍关心的热点、难点问题和处理情况等。坚持代表列席人大常委会会议的制度,每次常委会会议有计划地邀请乡(镇)人大主席、人大代表列席,让代表更多地了解常委会工作情况。

二是为代表执行职务提供时间保障。保障代表履职时间的主要途径,其一强化代表履职意识,提高代表的履职自觉性、积极性。要建立代表履职的制约监督机制,如实行代表履职登记、公布制度,代表向选民述职制度,优胜劣汰竞争机制等,促使代表执行职务有动力、有压力、有活力,改变干不干一个样的状况,只有这样,代表才会自觉挤出时间参加代表活动。其二强化时间保障的法律保护,建立强有力的法律保障机制。代表法中的规定原则性强,需要地方各级人大通过立法进行细化。如广东省实施代表法办法的第九条规定:“代表在本级人民代表大会闭会期间,无特殊情况,每年离开其所在工作、生产岗位执行代表职务的时间:省的代表不少于十五日,省辖市的代表不少于十二日,县(区)的代表不少于十日,乡(镇)的代表不少于七日。”其三逐批确立或部分确立全国和省人大代表的专职身份,县级以上的代表实行兼职和专职相结合的制度,在时间、经费、代表构成、专业知识等方面给予保障,同时逐步推行代表助理制度。人大代表专职化,才是代表有履职时间的最好保障,当然,这可能还有一段较漫长的路要走。

三是为代表执行职务提供司法保障。人大代表执行代表职务的司法保障,包括言论免责权和人身免捕权。依法保障代表的言论免责权,即代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决,不受法律追究;保障代表的人身特别保护权,依法处理阻碍代表执行职务或对代表执行职务打击报复的违法行为,为代表履行职责、发挥作用提供良好的法制环境。因此,在代表素质不断提高、履职能力不断增强、民主诉求日益高涨的今天,保障代表的司法权利尤显重要。

四是为代表履行职务提供物质保障。物质保障包括代表的活动经费保障和代表所在单位必须给予工资、奖金和其他福利待遇等保障。代表专项经费要列入本级预算并足额到位,专款专用,严格管理,不得挤占。应着重突出解决增加代表经费问题。应尽可能地提高人大代表的活动经费,引导代表以小组活动的形式开展视察和专题调研活动,财政给予足够的经费和物质保障,让各个群体的代表都有能力发出自己的声音。

五是为代表履行职务提供组织和服务保障。各级人大和人大代表之间,不是领导与被领导的关系,相反,人大是由人大代表选举产生的,人大有义务为人大代表执行职务提供服务。一要为代表活动提供组织保证。要本着便于组织、便于活动的原则,不断加强各级代表组织网络建设,为代表开展活动提供组织保证。二要进一步创造有利于代表履职的社会环境,进一步深化人民代表大会制度和民主法制思想的宣传教育活动,大力宣传代表执行职务的先进事迹,使全社会都来支持人大代表履行职责,为人大代表执行职务、发挥作用创造良好的社会环境。三要强化各级人大的自身建设,努力提高服务质量和水平。目前,大部分人大工作人员在年龄结构、专业素质、服务意识等方面都未能达到要求,制度建设也处在完善之中,因此,要按照政治坚定、业务精通、务实高效、作风过硬、团结协作、勤政廉洁的要求,加强常委会工作机构和干部队伍的思想、组织和作风建设,进一步增工作活力,不断提高服务质量和水平。

加强人大代表履职管理监督是一项系统性工程,目的是为了更好地促进代表依法有效履职。因此,要加强对代表履职管理监督工作,必须从整体提升代表工作角度考虑,抓住当前深化从严治党要求、自上而下贯彻党的十九大精神、中央省委文件精神,及时建立一套较为完善的代表履职服务保障和管理监督制度体系,以规范代表履职行为、激发代表履职活力、增强代表履职成效。

一是夯实思想基础,引导代表绷紧履职“监督弦”。现阶段对照新形势新任务的要求和广大选民群众的期望,代表履职的积极性主动性和接受监督的自觉意识还有待进一步强化,应在日常培训和活动中加强教育引导。一要引导代表在政治上保持正确方向。人大代表作为人民代表大会制度的重要组成部分,在坚持和完善这一根本政治制度中负有重要职责。因此,必须把思想政治素质摆在首位,切实加强代表政治素质培养,引导他们自觉增强制度自信,深刻认识人民代表大会制度的优越性,真正从内心深处积极拥护,自觉以实际行动不断践行和推动人民代表大会制度的具体落实,坚定坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,紧紧围绕党和国家工作大局依法开展工作、正确行使职权、充分发挥作用。二要引导代表在思想上自觉接受监督。选举权和监督权不可分割,人大代表由选民或选举单位选举产生,必须接受选民或选举单位监督。要引导各级人大代表深刻理解自己权利的来源,明白监督是一项严肃的法律行为,是自己必须履行的法律义务,消除选民与代表仅仅是选举与被选举的错误观念,树立起代表与选民是代表与被代表、监督与被监督关系的正确认识,从而增强代表权力意识和责任意识,自觉接受人民的监督。三要引导代表在履职上确保依法依规。一个代表就是一面旗帜。要引导代表切实明白自己肩负人民重托,使命艰巨,责任重大,清楚自己履职倍受选民期待,一言一行倍受社会关注。要切实在思想上破除“特权”观念,带头守法用法,自觉依法行事,以法作则,切实做到做事不越界、履职不越规,以遵纪守法的良好形象取信于民。

二是优化服务保障,帮助代表搭好履职“大舞台”。为代表履职提供必要的条件,是加强代表履职监督的重要前提。一要构建优质高效履职平台。巩固和深化“两站一平台”建设,加快推进代表履职信息化应用,提升代表依法履职的成效和水平。依托专门委员会探索设立代表专业小组,整合和发挥代表专业特长优势,提高代表履职的针对性、实效性。二要强化代表履职保障措施。要加大代表活动经费保障力度,支持和保障人大代表依法有效履职。在乡镇(街道)层面,着重推动人大工作和活动经费统一纳入年度预算,解决好“有钱用”的问题;在县这个层面,着重研究制定代表活动经费保障、使用和管理办法,解决好“怎么花”的问题。要切实保障代表知情知政权,研究规范闭会期间代表受邀参加有关会议活动的内容范围、联系审批程序,以及向代表提供情况资料等,整治各单位各部门“各自为战”“一拥而上”的乱象,为代表有效履职“减负”。三要重视代表议案建议办理。代表提出议案建议,是代表依法履职的重要形式,办理好代表议案建议,是对代表履职的最大支持。要着眼提高代表建议办理满意率和解决率,探索建立代表建议与办理“双公开”制度,继续优化完善代表建议督办机制,探索重点难点建议办理综合评议审核机制,充分发挥人大常委会专门委员会、工作委员会和专业小组的专业特长,邀请社会业界专家参与,组成联合评审团,对重点督办建议和难点建议办理情况进行“三堂会审”,力求方法更科学、评价更客观。

三是加强日常管理,提醒代表念好履职“紧箍咒”。要积极适应基层民主政治建设和国家治理体系建设不断推进的发展形势,积极探索和健全完善代表履职日常管理和群众选民监督制度。一要推动代表联系选民“亮身份”。要积极探索代表信息公开办法和渠道,间接选举代表的姓名、照片要在所联系村(街道)代表联络站网站、公开栏或便民服务电脑触摸屏等进行公开,直接选举的镇人大代表在以上信息公开的基础上,还应在所在选区及村居公开其照片、姓名、身份及联系方式或发放代表联系卡等,便于选民与代表联系。有计划地组织代表紧扣党委中心工作和群众关心的难点热点问题,主动深入选民群众,密切联系选民群众,立足代表联络站,走出代表联络站,变“进站驻点坐班等”为“进村走巷主动联”。二要推进代表履职登记“全程纪实”。要规范代表履职登记制度,加大履职服务平台的推广应用力度,建立代表履职纪实台账,全程详实记录代表参加会议、视察、联系选民、接待选民等,督促提醒代表增强履行法定职务的主动性和务实性。同时要加大代表履职情况的宣传力度,对代表履职动态在当地媒体进行跟踪报道,让更多选民了解代表及履职情况。三要推广代表述职“全覆盖”。探索制定代表向原选举单位或选区选民报告履职情况办法,规范间接选举、直接选举代表的组织方式、述职程序、参加述职评议会议人员范围对象和评议办法等内容。

四是强化制度约束,确保代表不触履职“红黄线”。要进一步健全完善代表约束制度,督促代表积极主动、依法有效履行法定职权,确保在任期内不触及职业道德“黄线”、不跨越有关法律“红线”。一方面,要加大对代表履职考评监督力度。建立实施代表履职考评制度,对大会期间代表出席会议、审议发言、提出议案建议和闭会期间参加代表学习培训、中心组(小组)活动、视察调研、执法检查、参与立法和监督、列席人大常委会议以及支持“一府两院”工作等情况综合评分,并结合组织代表述职进行评议,考评结果作为代表连任和评选优秀代表的重要依据。通过加强对代表履职考评监督,倒逼提醒少数履职意识不强的代表进一步增强责任意识和使命意识,在述职评议中少吃“黄牌”,不触“黄线”。另一方面,要适时探索建立代表退出机制。要建立代表评价的奖惩制度和不履职不称职代表的约束机制,加强代表履职登记、考核、评议等日常管理监督结果的实际运用,对履职不作为、不称职、群众不满意或违法乱纪等“问题代表”,坚持从法律规范和法理要求出发,针对不同情形细化明确处理处置的办法和措施,规范相关操作程序,真正让不能履职、不愿履职的人大代表及时退出代表队伍,让对代表的监督从“虚无”走向实际、从法律文本走向具体实践。

(作者单位:陈集镇人大)

浅谈如何增强镇人大监督工作实效

监督权是宪法和法律赋予镇人大的一项重要职权。行使好监督权,发挥镇人大的利器作用是镇人大监督工作的关键环节。近年来,月塘镇人大按照《宪法》、《代表法》和《监督法》等法律的规定,积极组织镇人大代表开展相关监督工作,取得了一定成效。但是,不可否认,镇人大代表素质参差不齐,部分镇人大代表履职实效性不强;一些代表活动准备不够充分,目的不够明确,存在应付、走过场现象;一些专项工作监督还流于形式,监督力度不够,影响实际督查效果;等等。如何创新和加强监督工作,增强监督工作实效,更好地推动经济社会协调发展,是我们从事镇人大工作的同志在实际工作中需要探索和实践的重要课题。

一、镇人大监督工作不力、效果不好的原因分析

(一)体制不顺,开展监督有顾忌

1、党政不分状况比较突出。镇党委政府合署办公,联合行文,统一行动。这使得人大监督政府也带来了监督党委的嫌疑,与党领导人大工作产生了原则性冲突,造成人大对政府的监督“深不得,浅不得,重不得,轻不得”。

2、人大领导分管政府工作。镇人大主席列入镇党政班子成员,由镇党委根据中心工作要求作出统一分工,镇人大主席时常被安排分管政府具体的行政工作,这样易于把监督者和被监督者捆在一起,使“裁判员”兼任“运动员”,导致监督缺乏实效。同时镇人大主席为了分管政府的具体工作忙得团团转,无暇顾及本职工作,常常是“种了人家的地,荒了自家的田”。

3、闭会期间缺乏常设机构。由于目前镇人大的机构设置只有主席是常设的,镇人大在人代会闭会期间开展监督工作,很容易被误解为是镇人大主席的个人行为,造成个人对组织的局面,使监督的合法性受到质疑。

(二)基础不强,依法监督有难度

1、有“权”无“位”,难以监督。目前镇人大主席的党内职务和位次往往低于镇政府主要领导,且没有人事安排权、没有工作经费签批权、开展监督工作必须与镇党委政府的中心工作不冲突等等,组织监督工作碰到各种制约因素较多,致使监督工作难以深入开展。

2、业务不熟,不会监督。镇人大是由直接选举产生的代表组成的,镇人大代表是镇人大的组织细胞,其素质高低直接影响镇人大组织建设和监督工作的开展。镇人大代表大部分来自站所村组,农民占比大,其受教育程度差异很大,法律法规学习不足,依法监督业务不熟,既没有监督意识,也缺乏监督能力。

(三)保障不足,实施监督有障碍

1、时间保障不足。镇人大代表大多数是从单位和行政村选举产生的,本职工作比较繁忙,时间和精力有限。代表若想在闭会期间开展活动,必须以镇人大主席团的安排为前提,时间难以保障。

2、经费保障不足。镇人大活动开展要依靠镇财政,目前镇财政普遍比较紧张,主要用于发展镇域经济,保运转保稳定已捉襟见肘,制约了镇人大的开支预算和人大活动经费,影响了镇人大正常工作和代表活动的开展。

二、增强镇人大监督工作实效的对策建议

针对上述存在问题,结合新形势下镇人大工作的新特点、新要求,就如何加强和创新镇人大监督工作,切实提高监督工作实效,笔者试谈几点粗浅的认识和看法。

(一)理顺关系,树立人大权威

一方面,正确处理好镇党委、人大、政府之间的关系。镇党委是领导机关,镇人大是权力机关,镇政府是行政机关。镇人大在镇党委的领导下,监督镇政府工作。镇党委要增强人大意识,树立依法执政的观念,正确认识人大的性质、地位和作用,尊重人大的法律地位,支持人大依法行使职权,加强对人大工作的领导,把人大工作纳入党委的重要议事日程;镇人大应当主动争取和接受党委的领导,自觉把人大工作置于镇党委的领导之下,坚持重大问题向党委请示汇报,保证党委的合法意志能通过人大程序得以实现,并善于在党委的领导下大胆监督镇政府的工作;镇政府要摆正位置,认识到镇政府是由镇人大选举产生,是镇人大的执行机关,必须向镇人大负责并主动报告工作,自觉接受镇人大的监督,支持镇人大开展工作。通过理顺关系,镇人大在开展监督工作上要做到主动争取党委领导,与党委合拍,积极支持政府工作,与政府合力,倾情聆听群众呼声,与群众合心,切实做到“有为、有位、有威”,切实提高监督效果。另一方面,明确本职工作和中心工作的关系。从镇人大角度来讲,“本职工作”和“中心工作”既是互相联系的统一体,同时也是不能互为代替的两个方面。镇人大要在党委的领导、政府的支持下依法抓好闭会期间的人大监督等项工作。每年选择若干关系本镇改革发展稳定大局、关系群众切身利益和社会普遍关注的重大问题和重大项目,有计划地组织代表开展监督检查;围绕党委政府中心工作,组织代表开展视察和调查研究,督促镇政府严格依法行政,确保宪法、法律在本行政区域得到贯彻实施,真正把镇人大建设成有权威的基层国家权力机关。

(二)加强建设,练好监督本领

一要加强镇人大自身建设,完善镇人大监督工作机制。镇人大要根据《宪法》、《地方组织法》、《代表法》和《监督法》的规定,按照镇人大规范化建设的要求,进一步健全完善代表之家、代表工作站等场所的硬件建设,为人大代表履职、开展活动提供优良平台。同时,制定、完善适合本镇实际的《镇人大主席团工作制度》、《镇人大监督工作制度和工作规程》、《镇人大监督工作年度计划》、《镇人大代表活动制度》等规章制度,使镇人大开展监督工作有章可循。另外,镇人大主席还要积极争取镇党委的理解和支持,把主要精力放在人大工作上,确保“不丢荒自家田地”。二要加强镇人大代表培训,提高人大代表履职能力。代表是人大工作的基础,发挥代表的主体作用是人大监督工作的关键。打铁必须自身硬。镇人大要把加强代表培训、提高代表素质作为监督工作的一个重要环节来抓,每年都要认真组织本辖区的人大代表进行相关法律知识及人大业务知识培训,通过集中培训与分散培训相结合的方式,讲清楚代表的权利、义务,怎样行使代表职务开展监督工作,怎样提出议案、批评和建议等,使代表提高对人大及人大代表的性质、地位、作用、权利和义务的认识,增强代表意识和履行职责的自觉性、责任感。代表们只有认识到位,有“法”为据,熟知业务,才能够底气十足的依法实行监督,才能有效促进政府工作。

三要加强代表履职管理,促进监督工作有效开展。宪法和法律虽然赋予人大代表监督权,但对人大代表的履职却缺乏有效的激励和监督,出现了选民监督代表的“空场”,从而使得对闭会期间不参加代表活动、怠行代表职责的代表难以实施有效监督,造成代表“做与不做”“做多做少”一个样,严重影响了代表履职的积极性。另外,代表联系选民一定程度上还流于形式。这些问题,都严重地制约了代表闭会期间履职的实际效果。一是消除思想认识上的误区。人大代表受命于人民,必须接受人民的监督。要做好对代表履职的监督管理工作,必须从思想认识上正本清源,克服不利于加强对代表履职监督管理的思想认识,切实加强新修订代表法的宣传工作,进一步明确代表与选民是代表与被代表、监督与被监督的关系,只有行使好对代表的监督权,才能保证体现选民意志。二是建立完善代表履职档案。要求镇人大代表填写代表履职手册,建立健全代表履职档案,记录代表出席人代会、提出议案和建议、参加各项代表活动、联系选民等履职情况,并以适当方式向社会公布,以增强代表主动履职的意识,促进代表自觉履职。三是坚持代表向选民述职。严格按照市镇两级人大代表在一届任期内至少向原选区的选民述职一次原则,接受选民的评议和测评。督促代表通过走访选民、召开座谈会、电话联系等多种方式,经常听取广大选民对代表履职的意见,改进自己的履职工作。

(三)创新模式,增强监督实效

一是创新监督工作的内容。镇人大监督工作的内容主要有监督法律法规在本行政区域内的贯彻执行、镇政府的工作和镇政府工作人员三个方面。镇人大要通过监督法律法规实施情况来监督政府依法行政,通过监督政府工作实现对政府工作人员的监督。具体工作中,一看镇政府制定出台文件时,是否有与宪法、法律和现行政策相违背的地方,若有则应按照一定的法定程序予以纠正;二看镇政府在实施行政行为时,是否存在以言代法、以权代法、粗暴执法的现象,若存在的话,则应通过一定的形式,要求其做好整改;三政府工作人员是否依法行政、廉洁从政,如发现问题,及时指出并要求改正。二是创新监督工作的重点。一是加强会议期间的监督。会议期间组织人大代表认真审议各项工作报告,既客观实在地总结工作成绩,又不遮不掩地指出存在的问题,要特别注重代表发言的引导和收集工作,积极引导代表为地方经济社会建设提出切实可行的意见建议,并将代表审议情况进行梳理汇总后交由政府及有关部门落实处理,使审议报告开展监督不流形式、不走过场、取得实效。二是加强闭会期间的监督。闭会期间组织人大代表通过开展调研、执法检查、视察评议镇政府专项工作等活动形式,检查镇政府及其部门的工作,是否突出了经济建设这个中心,是否突出了“特色田园乡村建设”这个重点,民生是否得到改善等等;检查政府工作人员的工作作风是否扎实,工作是否卓有成效;检查镇重大项目的推进和落实情况等,使代表能够了解掌握政府工作的基本情况,及时发现存在的突出问题,并提出解决问题的思路和方法,督促支持推进政府依法开展各项工作,为地区经济发展、社会建设作出应有的贡献。三是加强对代表议案和建议办理情况的监督。镇人大代表在人代会期间,所提出的议案、建议,代表了人民群众的呼声。因此,镇政府及其部门在办理人大代表的议案和建议中,应本着实事求是、量力而行的原则,能解决的要坚决解决;一时难以解决的要制定规划,逐步解决;不能解决的也应给代表解释清楚,说明原因。镇人大在监督时,主要看人大代表对办理结果的满意程度。对于代表不满意的要督促有关部门重新办理并答复,直到代表满意或基本满意为止。四是加强对老百姓关心的热点、难点问题的监督。广大老百姓在想什么,希望政府帮助他们解决什么,这是检验我们政府工作好坏的一条基本标准。镇人大要随时检查政府是否为老百姓办实事、做好事,是否解决了老百姓关注的热点、难点问题。三是创新监督工作的方式。镇人大监督工作的方式多种多样。笔者认为,凡是镇人大开展的一切活动都应该视为镇人大监督工作。如通过召开代表大会,审议政府工作报告,对政府工作人员进行询问和质询,罢免政府工作人员;通过开展代表议政日活动,听取政府专题工作汇报,提出有关意见建议,帮助政府推进工作;通过开展调研和视察活动,了解并掌握政府工作情况;通过组织代表开展执法检查,发现政府执法中存在的问题并督促其改进;通过走访选民和开展代表小组活动,了解选民对政府工作的意见和建议;通过督办代表建议,促进政府工作的落实等等。因此,镇人大不要拘泥于某种固定监督形式,要结合本镇实际,灵活多样地采取代表欢迎、简便易行、行之有效的监督方式来开展监督工作。对政府一些部门的工作掌握不深、了解不透,监督工作开展被动的,镇人大可根据实际工作需要,邀请一部分专业技术人员参与配合支持监督工作,通过他们了解有关部门工作开展的真实情况,了解工作开展中存在的实在问题,并通过在一定范围内邀请专业人员座谈的方式征求对工作开展的意见建议,使整个监督工作开展有底气,掌握情况有广度,指出问题有深度,推动工作有力度,最大程度发挥人大监督的成效。四是创新监督工作的方法。镇人大要把监督法律实施与监督政府工作结合起来,把监督事与监督人结合起来,通过监督法律法规实施情况来监督政府依法行政,通过监督政府工作实现对政府工作人员的监督,以此来落实镇人代会各项决议、决定,推进政府工作,促进经济社会发展。在监督方法上要把握好两点:一要坚持党的领导。开展乡镇人大监督工作,要事先请示乡镇党委,取得党委的同意和支持,确保镇人大监督工作的顺利进行。二要注意发挥镇人大代表的作用。镇人大代表由选民直接选举产生,与人民群众距离最近、关系最密切,最能了解人民群众的心声、呼声和要求。所以,镇人大开展监督工作,一定要充分发挥好广大人大代表的作用,把代表的积极性和主动性调动起来,不断提高监督工作质量和效果。

(作者单位:月塘镇人大)

推进地方人大评议工作法治化研究

要:评议是地方人大的一项重要职权,是人大代表人民意志、行使国家权力的行为。当前,地方人大评议工作仍缺乏宪法和法律的直接依据,其法律地位亟待提升。要提高地方人大评议的权威性和实效性,进一步规范和深化人大评议工作,必须加快推进评议工作的法治化进程。

关键词:人大评议;权力监督;法治化

人大评议是人大及其常委会在监督实践中逐步探索出的一种行之有效的监督方法。目前,全国上下,包括我市人大都已开展评议工作,并取得较好效果。但是,由于现行全国性法律制度对这种监督方式没有统一规定,各地地方性法规的规定又不规范、不一致,影响了人大评议功能的更好发挥。因此,加强地方人大评议工作法治化建设已成为人大工作亟待解决的重要课题。

一、推进地方人大评议工作法治化的法理依据

地方人大评议是指地方各级人大及其常委会依靠人大代表和常委会组成人员,广泛联系群众,在充分调查研究的基础上,对同级人民政府、人民法院、人民检察院的工作和人大及其常委会选举、任命的干部进行监督、检查和评价。地方人大及其常委会对“一府两院”及其工作部门的评议称为代表评议(评议主体角度)或工作评议(评议客体角度);对干部的评议称为述职评议。实践表明,评议作为一种新的监督形式,具有参与面广、民主性强、透明度高、监督成效显著等特点,它有利于提高人大权威,推进政府依法行政和“两院”严格执法,有利于克服官僚主义和形式主义、制约权力腐败、促进廉政勤政建设、提高行政管理效率,有利于促进地方国家机关形成民主的工作作风,密切同人民群众的血肉联系。因此,人大评议工作受到地方各级人大及其常委会的普遍重视。

推进地方人大评议工作法治化是有理论和法律依据的。首先,评议产生于对国家机关权力进行民主监督的客观需要。国家权力必须受到监督制约,不受监督的权力必然导致腐败。民主监督制度是民主政治制度的重要组成部分,是使国家权力牢牢掌握在人民手中的重要保障。人民是国家权力真正的最终的所有者,一方面,人民代表大会对人民负责,人民对人民代表大会拥有直接监督权,可以监督代表活动的合法性,并依法罢免其选出的代表;另一方面,人民拥有间接监督权,方式是通过人民代表大会对由它产生的行政机关、审判机关、检察机关及其工作人员进行监督。由此构成了由人民依法选举产生国家机构并由人民监督国家机构活动的民主权力系统。

其次,评议制度符合宪法和法律的人民主权原则和民主集中制原则。我国《宪法》第二条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种形式管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。”《宪法》第三条规定:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。……国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”《地方组织法》第四十四条规定:“县级以上地方各级人大常委会监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作。”《代表法》第二十七条规定:“县级以上地方各级人民代表大会有权向本级人民代表大会常务委员会提出对各方面工作建议、批评和意见,有关机关、组织必须研究处理并负责答复。”不仅如此,全国各省、自治区、直辖市在地方性法规中都明确规定了评议制度。

二、地方人大评议工作法治化的现状分析

习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成60周年大会上强调,“各级人大及其常委会要坚持正确的政治方向,增强代表人民行使管理国家权力的政治责任感,履行宪法和法律赋予的职责”。当前,地方各级人大已将评议工作作为一种创新的监督形式,纳入人大监督工作实践,在支持、推动“一府两院”工作和地方法治建设方面取得积极成效。但同时我们也应该看到,由于相关法律规定缺乏、认识不同、做法不一,在推进地方人大评议工作法治化的进程中仍存在一些问题,主要表现为以下几个方面:

一是从评议对象的认识上来看,评议主体尚缺乏应有的权威。作为评议主体的人大及其常委会,理论上代表人民既是监督主体,又是权力主体,其地位是至高无上的。但实际上,人民作为权力的主人,人大及其常委会作为国家权力机关的权威,在不少人心目中还没有充分树立起来。在这种情况下,“人大评议”的权威往往低于权力执行机关的行政权和司法权,甚至低于某些领导者的个人威望。因此,由于多种因素,一些人大代表也缺乏必要的监督意识,不同程度地存在着不敢评议、不想评议、不善评议的现象。

二是从评议的制度安排来看,体制不完善、机制不健全亟待规范。《监督法》出台后,受个案监督的局限,人大常委会对“两院”实施的具体监督,主要是听取和审议专项工作报告、执法检查、规范性文件备案审查等,尽管各地工作评议办法将“两院”工作纳入了评议范围,但真正实施评议的少之又少。加之,垂直部门虽为地方政府组成部门,但主要受上级主管部门管理,人大评议监督其工作顾虑多,为避免法律“雷区”、体制“禁区”,不愿触及过多,从而导致评议出现“盲区”。同时,目前对“一府两院”及其相关组成部门的工作评议到底应该由人大哪个工作机构来牵头和组织开展,意见分歧较大。单从评议牵头组织这个环节来看,各地人大常委会的做法就不尽一致。

三是从现实的评议实践来看,目标不明确、重点不突出、程序不统一使评议实效大打折扣。坚持问题导向是开展人大评议工作的客观需要,目前,一些评议工作往往缺乏全局性和普遍性,也没有突出评议重点,导致评议内容广泛化、空洞化,有严重的形式主义倾向。加上评议程序在一些地方被人为简化,随意性较大。同时,面对面的会议评议形式也存在诸多弊端。如对部门工作评议往往肯定成绩时用“放大镜”;评议会现场提问则提前沟通,“一问一答”、“点到为止”,多是进行探讨交流,没有针对性,更没有刚性;查摆问题用“显微镜”,对评议调查中发现的突出问题往往碍于政府领导的面子,避重就轻,隔靴抓痒,切不中要害,导致尖锐批评的少,空泛议论的多。一些评议会开得“一团和气”、“不痛不痒”,使人大的评议工作难以达到预期目的,评议实效大打折扣。

四是从评议后的追踪督查来看,事后查证的效果需要加强。评议的目的在于整改,只有通过对评议意见的整改落实,才能推动“一府两院”的工作;只有加强追踪监督,才能督促问题解决;只有督促整改到位,才能提高依法行政水平,才能有效推进法治政府建设。但纵观目前地方人大的评议工作,在事后的查证落实上,由于代表不直接处理具体问题,评议出的意见和问题都交被评单位查证落实,这就使查实工作出现“三为难”:即查证人为难,向代表反馈查证结果为难,被评单位领导处理问题为难。由被评单位查实评议意见,使人大评议受制于被评单位的作为,形成反向制约机制,制约了权力机关监督职能的充分发挥。同时,因缺乏追踪监督机制,缺乏整改落实评价机制,导致评议工作往往一评了之,本质上仍然是评而无果、评而无效。

三、推进地方人大评议工作法治化的路径思考

新形势下推进评议工作法治化,地方人大要始终坚持党的领导,坚持法治思维,坚持服务发展,坚持探索创新,健全完善评议工作各项制度程序,强化追踪监督机制,充分发挥评议应有功能,不断推进区域民主法治进程,为实现国家治理体系和治理能力现代化,为建设法治中国作出积极努力。

推进地方人大评议工作法治化,必须确立和遵循如下原则:

第一,依法办事的原则。一方面,要求评议主体严格依照法律和政策规定,评议和审议客体。当涉及具体案件时,应以法律法规为依据,不能以言代法;另一方面,整个评议活动必须严格按照法定程序进行,不能超越法律规定行事。落实评议意见,督促开展整改,也应依照法定程序进行。

第二,发扬民主的原则。评议是新形势下地方人大探索把社会普遍参与和社会普遍制约有机结合的民主政治形式,应以广泛的民主为基础。评议主体要把密切联系群众,倾听群众呼声,表达社情民意作为第一要义。

第三,实事求是的原则。评议工作的全过程都要树立科学、求实的态度和精神,切忌主观臆断、道听途说、捕风捉影,更不能感情用事、弄虚作假、打击报复。

第四,突出重点的原则。国家权力机关的监督是一种全局性的、高层次的监督,在评议实践中,要善于结合区域实际,抓住中心工作和人民群众普遍关心的问题,合理确定评议对象和内容,坚持少而精的原则,抓住重点,集中精力评深评透。

第五,注重实效的原则。评议是手段,整改是目的。保证宪法、法律和人大及其常委会决议、决定在本行政区域内贯彻实施,是开展评议活动的出发点和落脚点。因此,必须注重评议实效,坚持评改并重。

第六,党的领导的原则。这是人大工作必须遵循的根本政治原则,也是搞好评议工作的根本保证。贯彻党的领导的原则需要地方人大让同级党委了解评议的目的、做法,并帮助解决重大问题,更好地支持人大依法行使职权。

推进地方人大评议工作法治化,还须从以下几个方面着力推进:

一是坚持完善制度,确保评议工作规范运行。程序是实现实体法的重要保证。人大常委会做深做实评议工作,必须在规范程序、完善流程的基础上,构建评议工作有效运行的制度环境。因此,须把握好“三大程序”和“七大环节”。把握好“三大程序”,即从评议前的深入调查研究程序、评议中的问题导向程序、评议后的追踪评价程序等三个方面建立严格的制度环境,确保评议工作有目标、有计划、有问题、有追踪、有结果、有评价,切实做到评而有果、评而有效。而把握好“七大环节”,即科学确定评议对象、评议内容、评议重点;制定评议工作方案、明确评议目标要求、方法步骤;深入开展评议调查研究,广泛征求意见建议;提出有针对性的评议意见并反馈“一府两院”;追踪监督“一府两院”整改落实评议意见;向社会公开“一府两院”对评议意见的整改落实情况,接受社会和广大人民群众的监督;及时将评议结果反馈同级党委及组织部门作为考察任用干部的重要依据。让人大评议工作流程成为一个完整的环形封闭系统,让人大评议工作落到实处。探索建立评议工作的追踪落实机制、专家咨询机制,以及对评议整改落实情况的绩效评价机制。通过完善的制度设计,来彻底改变目前评议工作偏软偏弱的现状,真正将人大及其常委会对“一府两院”的监督延伸和拓展到全社会和人民群众的监督,真正“让人民监督权力,让权力在阳光下运行”。

二是坚持突出重点,确保评议工作目标明确。坚持科学界定,明晰评议工作的重点内容。随着依法治国方略的实施和法治国家建设的推进,人大评议工作的内容正不断深化,要创新地逐步实现对“事”的评议与对干“事”的人的评议相结合,进一步扩展工作评议的功能,增强人大监督的刚性和实效。从法律和实践角度看,“一府两院”及其所属部门(含垂直双管部门),都应处于人大及其常委会监督之下,理应都纳入人大常委会和人大代表的评议范围。鉴于评议范围较为广泛,为此,人大的评议要突出重点、突出针对性、突出对人民群众关切问题的回应,为此要有计划、分步骤地对评议工作进行统筹安排。既要考虑工作的平衡性和评议的普遍性,把“一府两院”及其所属部门作为评议的对象和范围;又要突出工作重点,有所侧重,加大对管项目、管人和管钱等实权部门和执法单位的工作评议,不断增强专项评议的针对性和实效性,提升工作评议的质量和水平。确定评议内容要坚持四有原则,即要对党委有要求、上级有安排、社会有关切、群众有呼声的重要工作、重点部门进行评议,这样才能真正实现人大评议工作有目标、有范围、有内容、有重点,让人大评议落实落地。

三是坚持公开评议,确保评议工作深入扎实。坚持公开公正开展评议,才能彰显评议工作实效,更能扩大人大评议工作的社会影响力,真正体现出评议的公开性和民主性。首先,参与评议人员范围要广。一方面,会议评议除了本级人大常委会组成人员必须参加、“一府两院”及相关评议部门负责人列席外,还应邀请一定数量的代表和基层人大代表参与工作评议会;另一方面,在听取和评议部门工作时,同级的组织、人事、纪检、监察等部门的负责人可以列席会议并发表意见;同时,还更应邀请部分社区群众和公民旁听评议会议,不断扩大评议会议的参与面。其次,开展评议的方式要实。按照法治精神,人大常委会对“一府两院”开展工作评议,还可探索两级人大代表共同开展评议,如本级人大常委会开展评议,可邀请下一级人大常委会部分委员或基层人大代表参与评议,以体现参评人员的广泛性和评价的客观性。最后,开展评议的全过程要公开。要在电视网络媒体及报刊上及时报道评议工作情况,特别是评议的票决情况。测评票的设置要科学合理,根据被评议单位的工作,按照统计分析列出好、中、差三个档次分类进行设计,力求测评结果客观准确。让组成人员和参与常委会的代表都参与测评,让列席的人民群众也参与测评,可按5%的分值权重让人民群众参与测评,以体现评议的广泛民主性,真正建立起代表和列席人员参与测评的工作机制,并现场公布测评结果,对外公开,真正实现评议工作客观公正,评议过程公开透明。

四是坚持追踪问效,确保评议工作整改落实。首先,要及时反馈评议意见。会议评议结束后,地方人大常委会应根据评议大会上的评议发言,对反映强烈、形成共识的评议意见进行汇总整理,形成书面意见,并以正式文件形式向被评议单位反馈,同时分送有关领导机关和单位;同时要求被评议单位根据人大常委会评议意见,提出切实可行的整改方案,积极进行整改,并在三个月内向常委会再次汇报整改结果。其次,要追踪监督整改落实。评议意见反馈有关部门后,地方人大常委会要建立相关督查机构和人大委室的跟踪督办机制,组织相关人员对被评单位的整改情况进行对口监督、动态监督和全程监督,必要时报请主任会议或常委会会议进行专题研究,集中听取被评单位的整改情况汇报,以增强评议监督的效果。再次,要坚持问题导向。对评议意见中涉及到个别重大具体问题,要明确整改时限,制定整改的时间表和流程图,并严格坚持“三个不放过”:评议意见不落实的不放过,问题整改不到位的不放过,整改结果不满意的不放过。对“一府两院”被评议单位有敷衍应付的,人大常委会应按照《宪法》和《监督法》的要求,依法运用质询、特定问题调查、撤职、罢免等刚性方式,作出相应处置,确保重点评议意见尽快落实,确保民生问题尽快得到解决,确保专项评议收到实效。最后,要合理运用评议结果。要积极争取党委支持,及时将评议结果报送同级党委常委会,并将评议结果作为组织部门考核和用人的重要依据,真正体出地方人大评议的刚性和实效性。

(作者单位:市经济开发区)

扎实开展工作评议增强人大监督实效

肖培栋

开展工作评议是《监督法》赋予人大常委会的重要职权,是丰富监督形式、提升监督实效的有效载体,也是地方各级人大常委会依法应尽的职责和义务,目的是支持和促进“一府一委两院”及其工作部门切实增强法治观念,改进工作作风,增进服务能力,提升发展绩效。新常态下,特别是党的十九大以来,对人大监督工作提出了新的要求,在新的历史机遇下,人大工作应主动适应新时代新要求,不断拓展监督领域、丰富监督方式、完善监督方法、健全监督机制,切实提高监督工作的质量和水平。

一、认清三大意义,增强做好评议工作的责任感和使命感

开展工作评议是人大按照法律规定对“一府一委两院”工作的一种监督,也是人民群众管理国家事务的重要途径,必须站在政治的高度、法治的高度、发展的高度,充分认识开展工作评议的重要性和必要性。

一是开展工作评议是依法治国的需要。人大监督是我国法律监督体系中的核心,是代表国家和广大人民群众的监督,可以说在各种监督中,人大的监督最具权威和效力。人大及其常委会处在社会主义民主法治建设的第一线,既是依法治国方略的具体承担者,又是实施依法治国的监督推动者。人大工作评议的一项重要内容,就是监督被评议单位贯彻实施有关法律法规、推进依法行政、依法履职的情况,这是我国推进依法治国的一个重要方面,也是推进法治政府建设,强化政府依宪施政、依法行政的核心内容。开展工作评议,可以促进被评议单位进一步提高依法行政的能力和水平,切实履行法定职能,推动各项工作依法开展、各项事业依法治理。

二是开展工作评议是履职尽责的需要。《监督法》明确规定地方各级人大及其常委会要对“一府一委两院”开展工作评议。人大及其常委会作为权力机关和民意机关,代表人民对“一府两院”及其职能部门的工作进行有效监督,既是一种权力,也是一种责任。依法开展工作评议,可以有效促进“一府一委两院”及其职能部门认真履行职责,通过客观公正地评价被评议部门的工作,不管是充分肯定工作成绩和合法行为,还是指出工作中存在的问题和执法中的偏差,这都是一种支持和促进。尤其是针对执法不公、滥用职权、违法行为的监督,可以有效防止“一府一委两院”及其职能部门在工作中出现失误,从而避免造成国家和人民财产的损失,促进经济和社会各项事业的健康发展。

三是开展工作评议是转变作风的需要。开展工作评议,是促进政府部门依法行政的必然要求,是增强人大监督实效的重要途径,同时也是改进部门工作作风的有效手段。当前,机关部门仍在不同程度上存在“慵、懒、散、慢、拖”等作风问题、效能问题,这与新时代新使命的要求不相匹配。通过开展评议,可以对被评部门的工作进行一次全面的“体检”和“透视”,督促相关部门既要自觉依法履职抓发展,也要主动转作风提效能。推动被评议部门始终坚持人民主体地位,虚心向人民学习,倾听人民呼声,汲取人民智慧,把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准,赢得人民群众更多的信任和支持。

二、坚持四项原则,有效把握评议工作的政治性和权威性

地方各级人大在开展工作评议时,为保证评议效果,促进评议工作健康、有序、规范开展,应坚持以下原则:

一是坚持党的领导这是人民代表大会制度的发展历史和性质所决定的,没有党就没有人民代表大会制度,人大工作评议也就无从谈起。人大开展工作评议前,要向党委请示,确定评议内容;评议中的重大问题,要及时向党委汇报,提请予以帮助解决;评议后,要向党委报告评议结果和整改情况,以作为部门和个人年度考核的重要依据。

二是坚持依法实施人大工作评议是一项法律性很强的工作,评议的过程就是运用宪法、法律、法规来评价衡量和促进工作的过程。如果离开了法,工作评议就会失去应有的尺度和标准,也就很难保证公平、公正。因此,无论是评议目的、评议对象、评议内容,还是评议程序、评议结果的运用都必须把依法行政理念贯彻始终。

三是坚持实事求是工作评议事关法律尊严和人大权威,必须保证客观公正,切忌参杂私心、感情用事。作为评议者,要全面、客观、历史地看待被评议单位的工作,了解真实情况,既要摆成绩,又要提问题,切实做到以事实为依据。同时也要敢于碰硬,不怕触及矛盾,不怕伤及面子,理直气壮地行使监督职权。

四是坚持即知即改工作评议只是手段,改进工作才是目的。被评议单位能否抓好整改,有效地推进工作,是做好人大评议活动的关键。必须把整改提高作为重中之重,贯穿于工作评议的全过程,坚决克服“雷声大、雨点小”、提出的问题得不到有效落实的现象,对落实整改不力的被评议单位,要敢于动真格,以增强监督的权威性和实效性。

三、查摆三点不足,明确完善评议工作的切入点和着力点

人大工作评议既推动了被评议部门的工作开展,又树立了人大的权威和形象,这是值得肯定的。但在实际运作过程中还存在一些几乎是共性的问题,严重制约和影响了人大评议工作实效。

一是准备不足,基础不牢有些地方为了确保一届之内将“一府一委两院”所有部门和单位实现评议全覆盖,每年都要评议多个部门和单位,导致重点不突出。由于时间安排不尽合理,投入人力、精力和时间有限,地方人大开展工作评议初次调研往往不够深入,对评议事项的真实情况了解不够客观、全面,收集面上的意见较多,深入基层群众倾听意见建议、查找问题少,情况掌握不全面,很难形成有深度、有价值、有指导意义的调查报告,工作开展起来也就没有足够底气。

二是导向不强,过程不实有的地方开展评议工作的程式化色彩较浓,收集议题往往仅接触到市级层面,没有更深层次的接触乡镇和广大选民,一些反映集中、矛盾突出的问题,有时却没有纳入评议范围,形式大于内容。有的在评议中,肯定成绩时浓墨重彩,指出问题时点到为止。特别是人大监督的工作涉及面较广,组成人员的知识结构又不可能样样俱备,评议中对一些问题的揭示有的难以切中要害,难免有隔靴搔痒之感,甚至有些人员担当不够,对发现的问题不敢过问,不敢追究,不敢碰硬,在一定程度上影响和弱化了人大工作评议的作用。

三是督导不力,效果不佳评议的最终目的为了发现问题,解决问题。人大常委会形成评议意见之后,交于有关部门进行整改落实,但有些地方的评议工作,由于缺乏跟踪督查机制和整改评价机制,往往是会议一评了之,评议意见一转了之,之后就没下文了,最多就是被评议单位给常委会一个整改落实的书面报告,多数情况下是“工作也评议了,而问题还是问题”,人大监督缺乏权威,工作实效大打折扣。

四、注重三个环节,切实提高评议工作的科学化和实效化

人大工作评议同其他许多工作一样,都有准备、实施和整改的过程,只要严格遵照程序,扎实开展工作,不断修正和完善操作办法,就一定能够取得良好的评议效果。

一是调研要深,吹响前期集结号。调查研究是谋事之基,成事之道,没有调研就没有代表性,也就没有发言权。调查的广度、深度和质量,对评议工作的效果有着直接的影响。调查范围要广。在听取各被评议单位的工作情况汇报,全面了解自查情况的基础上,将评议的部门和评议的内容在相关媒体上公布,公开电话和电子邮箱,向社会各界征求意见,充分掌握第一手资料。调查内容要细。既要了解成绩,也要找准问题,既要关注将党委的要求,上级有安排、社会有关切、群众有呼声的重要工作,也要围绕重大决策的贯彻落实情况、社会关切的重大问题、地方发展的重要关键领域、群众反映强烈的重要事项等方面的问题,确保对各项工作进行全面了解和把握。调查报告要实。在被评议部门无人陪同情况下,一竿子插到底,掌握真实情况、听取群众真实想法。对调查、测评和征求意见的情况要认真分析筛选,尽量核实其真伪,确保公道准确,防止片面偏颇。在广泛占有事实材料的前提下,形成客观全面的调查报告,为集中审议打下坚实基础。

二是评议要优,齐奏中期交响乐。评议质量体现的是评议会议审议质量,是整个评议工作的一个关键环节。只有坚持公开公正开展评议,才能彰显评议工作实效,提升评议工作的影响力。坚持多方参与。人大常委会是工作评议的主体,要在切实发挥好常委会的主体作用的同时,采取上下联动的方式,动员和组织多级代表共同参与工作评议,积极征求纪检、组织、信访等部门对被评议部门和单位的工作意见和建议。如,涉及到群众切身利益的老城棚改、多城同创、乡村振兴、民生实事等重点工作,还应广泛发动群众参与到工作评议中来,让更多的群众参与和了解人大评议监督的过程,充分发挥群众对评议双方的双向监督和双向促进作用。坚持客观公正。引导人大代表根据部门存在的问题、社会热点难点问题以及代表建议意见的办理情况提出中肯的意见,不能只唱赞歌不摆问题,也不能脱离实际,只挑毛病不讲成绩,更不能主观随意,要不偏不倚地做好评议,真正评出方向、评出特色、评出水平,为下一步被评议部门制定整改方案打基础。坚持全程公开。要畅通民意监督渠道,在电视、网络、报刊等媒体上及时报道评议工作情况,特别是评议的票决情况,不仅要当场公布,还要借助一定渠道及时向社会公开公布,真正实现评议过程、评议结果公开透明。

三是整改要实,共谱后期和谐曲。评议是手段,整改是关键,发展是目的。人大必须把抓好整改、提高实效作为评议工作的重中之重,有始有终地推进工作评议。强化意见反馈。评议结束后,人大常委会要及时将评议意见以正式文件形式向被评议单位反馈,并分送有关领导机关和单位;同时要求被评议单位认真制定切实可行的整改方案,分解落实责任领导、责任机构和责任人员,明确工作要求和完成时限。强化跟踪督查。要建立健全相关督查机构和人大委室的跟踪督办机制,组织相关人员对被评单位的整改情况进行对口监督、动态监督和全程监督,必要时由主任会议或常委会会议进行专题研究和审议,同时积极组织人大代表对评议对象的整改情况进行日常跟踪监督,切实增强评议监督的效果。强化结果运用。要及时将评议结果报送同级党委常委会,并将评议结果作为组织部门考核和用人的重要依据,真正体出人大评议的权威性和实效性。对于整改不彻底、不满意的,要求被评议单位限期重新整改,确保事事有交办、件件有着落,真正达到代表满意、群众满意的效果。

(作者单位:市委办公室)

关于人大代表密切联系群众的几点思考

【内容摘要】人大代表密切联系人民群众,是人大工作的本质体现,是代表发挥作用的重要前提。人大代表是国家权力机关的组成人员,必须充分认识到保持与群众的密切联系,是深入贯彻落实党的十八大精神和宪法规定的必然选择和要求,是保证人民当家作主地位、发展社会主义民主政治的本质要求,也是广大人大代表提高自身履职能力,在参与管理国家事务中更好地发挥主体作用的重要前提和迫切需要。

【关键词】人大代表密切联系人民群众现状路径

一、人大代表密切联系群众的现实意义

密切人大代表与人民群众的联系。更好发挥人大代表作用,是坚持和完善人民代表大会制度、做好新形势下人大工作的重要内容,具有深远的历史意义和重大的现实意义,十分必要。

密切人大代表同人民群众的联系是民主政治建设的需要。人大代表必需同人民群众保持密切联系。是由我们国家的政权性质和人大代表的法律地位所决定的。我国是人民当家作主的社会主义国家,国家的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民群众是通过人大代表来当家作主、管理国家事务的。从法律地位上看,人大代表来自人民,他们的权力由人民授予。必须同人民群众保持密切联系,代表人民群众利益、表达人民群众意愿,反映人民群众呼声。

密切人大代表同人民群众的联系是做好人大工作的需要。密切人大代表同人民群众的联系,是党的群众路线在人大工作中的体现,是我国政治制度的一大优势和特色。实践证明。充分利用这一优势。有利于更好地发挥代表作用,并在此基础上,进一步提升人大工作水平。代表法规定,人大代表必需“与原选区选民或者选举单位和人民群众保持密切联系,听取和反映他们的意见和要求,努力为人民服务”。

密切人大代表同群众的联系是人大代表依法履职的需要。“人民选我当代表,当好代表为人民。”人大代表在会议期间和闭会期间,一切工作和活动的出发点和最终归宿都要以维护人民群众利益为主,一旦脱离群众。就如无源之水、无本之木。人大代表只有与人民群众保持密切联系,了解民情,反映民意,维护民利,各项工作才会有的放矢,才能更好地为市委市政府决策提供依据,为人民群众搞好服务。

二、人大代表联系人民群众现状

以仪征为例,今年,市人大常委会针对我市城市管理工作开展专题询问,市人大常委会通过发放问卷、查阅资料、召开座谈会、听取汇报的形式,重点围绕城市规划管理及违章管理体制机制建设、城市环境卫生专业规划编制、城市市容管理情况、城市环境卫生管理情况、城市管理执法工作情况、城市管理存在的“顽疾”和主要问题等6个方面内容开展专题询问。这些问题都是事关民生,与群众生活息息相关的大事要事,体现了市人大深入群众、联系群众、了解民生的工作方式。

从更大层面来看,2013年,中国青年报对全国31个省(市、自治区)代表联系群众工作作了调查。调查显示,各地代表联系群众以传统方式为主,如由人大常委会搭建平台,或在“人大代表之家”、“代表联络室”等固定场所让群众与代表对接;或组织代表调研、视察、走访、参加执法检查等活动。而人大官方网站鲜有互动或互动不足,代表资料公开程度不一。“全国31个省(区、市)人大官方网站,没有一个公开了代表手机联系方式”。这表明,从整体上看,代表联系群众活动虽得到加强,但与宪法法律的规定,与群众的期望相比,还有不小的差距。

部分代表的群众意识淡薄、知识储备不足。目前一些代表对人大制度的性质、地位的认识模糊,对代表法规定的代表职责、会议期间的工作、闭会期间的活动一知半解,代表责任意识不强。有的把代表资格仅当成一种荣誉,充当了“开会代表”、“举手代表”、“挂名代表”。有的代表认为决策重大事项是领导干部的事,自己人微言轻。县镇两级人大代表中,农民代表占较大比例,法律界代表所占比例很小,大部分代表的法律知识、法制观念较为粗浅。

代表联系群众的渠道不宽。我国各级人民代表大会会议一般每年举行一次,会期也很短,代表履职更多体现在闭会期间。我国代表实行直接选举的范围仅限于县级以下,其他都是“代表选的代表”,间接选举的代表与群众的联系尚无较多的直接畅通的渠道。另外,代表活动大多以工作性质的集中视察为主,对在活动中要了解什么情况、解决什么问题、取得什么效果等预想不够,使得代表活动“打了折扣”。闭会期间的代表履职平台建设,仍是一个相对薄弱的环节。

代表联系群众机制不健全。一是缺乏制度保障。代表法虽规定代表应与群众保持密切联系,但对于如何联系、联系方式、次数、时间,联系范围、对象、程度、标准、效果等,并没作出具体规定。二是缺乏物质和时间保障。代表联系群众必然会花费时间、精力和财力。我国人大代表一般都是兼职的,很多代表将代表身份作为副业,并无足够时间和精力参加闭会期间活动。三是联络机构不通畅。目前多数乡镇人大还没有代表联络机构,县级以上的人大常委会办事机构为代表在闭会期间的活动提供的服务非常有限。

代表联系群众的效果一般。代表联系群众的目的是要听取和反映他们的意见和要求,群众向代表反映意见建议后,希望能及时得到反馈信息。但是代表接待群众没有完善的后续督办制度,特别对群众反映问题的处理无统一规定,导致联系的效果一般。如有的代表没有及时把群众反映的问题传达给本级人大常委会或有关部门,有的处理情况没有及时向群众反馈,有的建议办理效果不好,挫伤了代表联系群众的积极性。

代表联系群众流于形式。代表法对代表联系群众规定过于笼统,缺乏与之相应的具体制度和程序,对代表联系群众的次数、内容、要求等无量化和刚性约束,导致实际中很容易流于形式。群众难以全面掌握代表的履职情况,代表履职称职与否并无评判标准,难以界定。有的地方人大为激励代表履职,出台了一些办法,但缺乏操作性强的约束评判机制,使代表联系群众活动效果不理想,整体上处于“触一下、动一下”的状态。

三、加强人大代表与人民群众联系的路径

提高代表素质,增强代表联系群众的意识和能力。各级人大常委会要把加强代表学习培训作为基础性工作来抓,在抓好代表对法律法规学习的同时,还需加强对代表为什么要联系群众、如何联系群众、如何处理群众反映的问题、如何撰写议案建议等内容的培训。要经常监督检查代表自学和代表小组学习情况,做好代表在联系群众活动中的传、帮、带工作。及时以简报通报各级代表在联系群众活动中的好经验、好做法和典型事迹。此外,各级人大常委会应建立国家机关向同级人大代表寄送报刊、常委会公报、重要文件和通报重要工作、重大事项等制度,使代表在开展联系活动前了解掌握有关政策和规定,做到在联系活动中更好地与群众保持沟通。

健全代表选举产生机制,优化代表结构。完善代表联系群众制度,应完善代表选举产生机制,从源头保证代表扎根群众。一是完善现行代表的选举程序,包括改进代表候选人的提名程序、增强选举的竞争性和公开性、适当推行与扩大界别选举制、区分选举权和被选举权等环节。二是健全代表候选人的提名推荐和审查机制,适当减少组织推荐选举代表的比例,并严格把好候选人的政治关、素质关。三是优化代表结构,提高基层代表特别是一线工人、农民、知识分子代表比例,降低领导干部代表比例,真正将政治觉悟高、热爱代表工作的人选为人大代表。

健全代表联系群众活动体系,搭建代表履职平台。代表联系群众的密切程度如何,丰富多彩的活动形式和履职平台必不可少。一要把代表工作和常委会各项工作相结合。在视察、执法检查、调研活动中,根据内容吸收不同层次、不同行业的代表参加,扩大代表对常委会工作的参与。二要抓好闭会期间的活动。活动前认真准备、周密安排,明确指导思想、选好活动议题,科学建立代表小组,提高代表活动质量。完善各级代表融入基层社区的具体制度和办法,广泛开展“代表联系选民活动日”、“代表联系服务群众见面周”、“代表联系选民月”等活动,拓宽代表同原选区选民或原选举单位的联系渠道。人大常委会应积极搭建信息网络平台,创造必要的信息网络环境,为代表联系群众开辟新的途径。

完善代表联系群众的建议督办处理机制,支持代表充分发挥作用。提出议案建议是代表履职的重要形式,代表提出议案建议是代表对民意上传的法定途径。代表联系群众不仅要向群众宣传政策法律法规,回答群众询问,还要督促和推进“一府两院”对群众提出的一些具体问题进行有效解决,特别是对代表以建议、批评和意见形式提出的群众意见建议,各级人大常委会要认真督办。对社会普遍关注、情况复杂、办理难度大和代表多次提出而没有解决的问题,通过努力能够办理落实的,要确定一批重点督办件,由人大常委会牵头督办,做到件件有着落、事事有回音。

完善代表联系群众保障机制,解决代表的后顾之忧。一是加强代表联络机构建设,进一步明确机构职责、加强机构编制、配足配强人手、保证工作经费。二是加强代表联系群众场所建设。在县一级建立“代表联系群众工作室”,在乡镇和街道一级建立“代表联系群众工作站”,辖区的各级代表均以工作室或工作站为联系群众相对固定场所。工作室或工作站的主要功能应当是:定期接待群众来访,集中研究处理来访群众所提意见;收集并向群众反馈意见处理结果;汇集代表个别走访群众情况并研究处理意见;研究拟向本级人大常委会提出的建议。三是加强代表联系群众的时间和经费保障。要提前拟定联系群众工作计划,并向所在单位报告,必要时可向本级人大常委会报告,便于所在单位为其联系开展群众工作安排时间。各级财政部门要逐步增加代表活动经费,并拨出专项经费,用于代表联系群众场地、设备等设施建设,严格保证专款专用。

完善代表联系群众监督机制,督促代表积极履职。一是建立健全代表信息公开制度。间接选举的代表由原选举单位按姓名笔画公布,直接选举的代表由所在地的县级人大常委会按选区公布。公布的代表信息,原则上应包括代表的姓名、性别、联系方式、供职单位;代表信息应通过报纸、电视等主流媒体公布。二是建立健全代表述职评议制度。代表述职的内容应是代表的履职情况;听取代表述职并对其进行评议的对象应是选民;参加述职的范围须根据实际情况确定;述职评议的时段宜实行年度述职评议制。三是建立健全代表退出机制。建议全国人大常委会修改代表法,或由省人大常委会先行修改省实施代表法办法,从严细化代表法关于终止代表资格的规定。可考虑增加规定:代表不依法执行代表职务的,不按有关要求参加闭会期间活动的,不主动听取群众对代表履职意见的,不接受原选区选民或原选举单位评议或测评不合格的,可依法终止其代表资格,或建议其辞去代表职务,也可由原选区选民或原选举单位依法予以罢免。

(作者单位:市政府办公室)

【参考文献】

1、林孝桂:《人大代表如何密切联系群众》,载《人民政坛12012年第1期。

2、马耕夫:《谈谈人大代表联系工作》,载《人大研究》2000年第l1期。

3、范燕青:《如何保障代表联系群众》,载《中国人大》2009年第3期。

4、赵玲玲:《关于完善代表联系群众制度的实践与思考》

关于加强和完善乡镇人大评议工作的思考

党的十九大明确提出要健全人大组织制度和工作制度,更好发挥人大代表作用。2018年两会更是提出要加强人民当家作主制度保障,支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。开展评议工作是履行人大依法行使监督权的有效形式,是发挥人大监督效用,增强监督实效的良好方法。为将评议工作做好做实,发挥人大监督的自身效果,结合本镇实际,谈一谈新形势下如何加强和完善乡镇人大评议工作。

一、进一步提高对乡镇人大评议工作的认识

从历史上看,开展乡镇人大评议工作切实可行。一些乡镇开展人大评议工作的实践表明,开展评议效果是好的,也是切实可行的。通过开展乡镇人大评议工作,不仅能够督促被评议对象认真查找工作中存在的问题和薄弱环节,有针对性地改进工作,切实解决了一些实际问题,提高了工作效率,增强了被评议部门依法行政、服务意识、大局意识和接受人大监督的自觉意识,而且提高了代表依法履职水平,增强了民主法治观念,做到了评议和工作两不误、整改与提高两促进。

从现实上看,开展乡镇人大评议工作确有必要。当前,随着社会经济的不断发展,改革开放的不断深入,人民群众对于美好生活的需求越来越高,这对于基层政府工作提出了更高的要求。但目前看来,基层政府在面对城市建设、社会治理、经济社会发展等方面的复杂矛盾时,有法不依、执法不严、违反相关规定等情况时有发生,政府自身仍旧存在规范要求不高,工作进展缓慢、作风建设不实等现象。作为监督政府开展工作的人大,通过开展评议工作可以更好地推动政府工作,解决面对的复杂矛盾,提升政府工作效能。

从理论上看,开展乡镇人大评议工作有依据。1995年的《江苏省乡镇人民代表大会工作暂行条例》中第二十四条对评议工作作了相关说明,指出“在乡、镇人民代表大会闭会期间,乡、镇人民代表大会主席、副主席根据工作需要可以召集主席团会议,组织代表评议本级人民政府及有关部门和单位的工作;也可以组织本乡、镇的各级代表评议驻当地县属有关部门的工作”;2016年9月施行的《江苏省乡镇人民代表大会工作条例》中,虽并未明确人大代表有评议本级人民政府及有关部门和单位工作的职责,但仍旧有“组织代表听取和讨论本级人民政府的专项工作报告,必要时可以开展专题询问”等方面的规定和要求。新旧条例对比,比较肤浅的理解,主要是表述方式与上位法相一致,有所不同,但实质内容没有大的变化。一是仍然可以就政府的专项工作进行讨论。二是仍然可以就某项具体工作要求政府进行说明解释,也是专题询问。三是仍然可以对政府相关部门提出批评意见和建议。这三个方面从广义上来说就是评议工作。所以,不能因为新的条例没有了“评议”这样的表述,就认为开展评议工作依据不足。

二、进一步规范乡镇人大评议工作的程序

1、坚持党的领导。及时向党委汇报,并将评议内容、评议方式和评议对象主动向党委报告。同时积极争取党委的同意和支持,做到所有评议工作要在党委的领导下开展。之前有些乡镇认为评议是人大自身范围内的事情,跟党委缺少沟通,结果不利于工作的开展,事与愿违。

2、科学制定计划。做到全年有计划,制定人大工作要点,每次评议有方案。方案中突出重点,一是明确评议对象。按照条例规定,有的放矢地确定评议对象,将政府必须向人代会报告的城镇建设、乡村建设、重要民生工程、重要建设项目等部门,存在问题较多,群众普遍关注的热点、难点和焦点问题紧密相关的单位作为评议对象。二是控制评议频率。开展评议是为了推动改进政府工作,当前乡镇政府工作千头万绪,中心工作、重点工作、阶段性突击工作,一个接到一个,如果频次过高,容易流于形式,达不到预期效果。所以要控制评议次数和频率,将评议工作和主席团会议、代表小组活动有效结合,既完成了规定动作,又可以在不增加会议次数和工作负担的基础上进行评议工作,实现人大工作和党委、政府工作同频共振、合心合力,提升评议工作的实效性。

3、多方征求意见。充分运用多种方式,明察与暗访相结合,个别谈话与电话访问相结合,发挥代表广泛联系群众的优势,通过网络或书面形式直接征求广大人民群众的意见和建议,实现“信息公开、信息对称”,让人大的评议工作全过程成为人民群众了解、参与、监督的全过程,成为充分发扬民主、实现人民当家作主的过程,真正“让人民监督权力,让权力在阳光下运行”。

三、进一步充实乡镇人大评议工作的内容

开展乡镇人大评议工作,既拓宽了人大监督渠道,改进了被评议部门的工作,又树立了人大的权威和形象,推进了人大工作的创新发展。但在开展评议工作中还存在一些问题。一是评功摆好,做老好人。在评议时,认为这个部门也好,那个部门也好,不敢批评,生怕得罪人,不利于工作推动。二是吹毛求疵,刷存在感。说政府这方面不行、那方面不行,到处刷存在感。其实现在无论哪项工作都能找到问题,这些问题都是在发展过程中形成的,没有哪一项工作是不存在问题的。三是浮光掠影,走过场、糊差事。有些乡镇人大内心里不想开展评议工作,但为了应付检查和考核,搞个形式主义,最后汇报评议开展过了。

乡镇人大评议工作的内容应该侧重以下几个方面:

1、评议涉及整个社会发展的长远利益的重大问题。如乡镇推进的“263”专项整治、环境保护等,虽然老百姓一时不一定理解,把有污染的工厂关了造成了工人失业,一下子把养鸡、养猪、杀鹅等店铺关了让他们的日子不好过,老百姓对这些肯定有意见,但环境保护关系到子孙后代的长远利益,就应该把这些内容提出来让代表评议,切实维护群众的长远利益。

2、评议群众普遍关心的热点问题。把和群众利益直接相关的问题、群众普遍关心的热点、难点问题找出来评议,才能真正地把评议工作做好做实。如乡镇的公园体系建设,通过在居民小区周边建设公园、游园,群众能切身感受到有地方去散步、锻炼身体、跳广场舞,也能够感受到周边环境的改善,这样才能体现评议工作深入群众普遍关心的问题,让群众得实惠。

3、评议政府工作作风。政府部门对自身建设、改进工作作风以及存在的问题等方面向代表进行详细的汇报,接受代表的监督和评议,并将各方意见和建议梳理汇总后及时反馈给各职能部门,作为职能部门进一步改进工作的依据。促进干部勤政廉政,促进部门纠正存在的问题、改进工作,推动团结干事的氛围,让群众从评议中体会到政府行政效率的提高,切实维护群众的根本利益。

四、进一步提升乡镇人大评议工作的实效

1、评议前充分调研。有些问题可能现在看起来很严重,有些问题反应一直强烈需要解决,但解决这些问题需要一个过程,比如环境污染、大气保护、雾霾等,一时解决不了。不能找一些看起来都很有道理,都需要解决,但需要一个长期的过程,现在根本就解决不了的问题,不能将这些问题摆在评议工作中。我们需要深入调研,找到当前、眼下或近一两年,通过我们的努力,花一点精力、投一点钱,是能够解决的问题。比如作风上的问题,通过评议,指出存在的问题及整改方向,并让代表监督,下个月就能纠正,立竿见影,选择这些内容进行评议,才会更有实效。

2、评议中重视结合。一是跟组织部门考察相结合,目前乡镇的组织科长以及相关人员也是人大代表,有些也是主席团成员。通过评议活动,把他们组织到一起,事先跟他们进行沟通,这样的结合有利于评议结果的更好运用,将评议结果为考核、提拔、用人的重要依据。避免出现评议中说这个人工作很好,但组织部门认为这个人不行、调离岗位;也不会出现评议中认为这个人不行,而组织部门委以重任,闹出笑话。二是跟纪委纠风治乱相结合,乡镇纪委书记也是人大代表,将评议工作和纪委的督查、纠风治乱、巡查整改结合起来,把握重点,改进作风建设。三是跟政府重点工作的督查推进相结合。做到和政府不断推进的重点工作结合起来,不能脱离政府,无缝对接好政府重点难点工作,不能弄出几张皮出来。这些结合是真州镇人大的特点,可以跟镇上的组织部门、纪委的相关工作有效结合,共同推动党委、政府工作开展。

3、评议后跟踪督查。整改是评议工作的重要阶段,也是评议是否取得成功的关键,要把整改贯穿于评议的全过程。一方面,要强化跟踪督查。依法运用多种方式,切实加强对整改的跟踪督查。相关职能部门要认真研究处理好代表的评议意见,对存在的主要问题、改进的方向和办理期限等内容形成专项总结报告,并提交给党委、政府及有关部门,明确相关领导挂钩负责,注明限期反馈办理落实情况。另一方面,要注重整改实效。对整改成效好的予以肯定和推广,对整改不力或拒不落实的,特别是人民群众关心的重点、难点问题,应敢于运用刚性监督手段,促其整改到位,把整改与提高结合起来,建立和完善长效机制,狠抓工作落实,做好评议结果的运用。

(作者单位:真州镇人大)

“三个新”增强乡镇人大主席团

工作实效

杨星星

乡镇人大主席团作为乡镇人民代表大会的临时机构,与县级以上人大主席团、人大常委会等常设机构有较大的区别,有其独特之处。

近年来,各镇人大工作在市人大常委会的正确指导下取得了长足的进步,参与重大项目民主决策,重点工程全方位监督等,对构建和谐社会,推进美丽乡村建设,促进地方经济社会高质量发展发挥了重要作用。但同时可以看到,目前镇人大工作的“主力军”主席团在工作开展时面临着不少困难。

一、人大主席团作用发挥不明显的问题及原因

(一)主席团自身建设还有待改善。各镇人大主席团自身建设强与弱直接关系到镇人大及其代表发挥作用的好与坏,主席团的组织建设不完整表现为:一方面,组成人员结构单一。《江苏省乡镇人民代表大会工作条例(草案)》规定了主席团由七至十三人组成,乡镇人民代表大会代表名额超过一百名的,主席团人数不超过十五人。乡镇人民代表大会主席、副主席为主席团的成员。主席团成员不得担任国家行政机关的职务;如果担任国家行政机关的职务,应当向本级人民代表大会辞去主席团成员的职务。但实际人员组成结构比较集中,不少镇人大主席团成员以党委委员、村(社区)“两委”主要负责人为主,所占比例超过80%,监督作用难于发挥。另一方面,人员保障难以到位。乡镇专职人大秘书要用大部分时间和精力参与党委政府其他具体工作,往往导致人大工作处于应付状态,影响乡镇人大工作的有效开展。

(二)主席团履职尽责还不够深入。不难发现,乡镇人大主席团工作确实存在不少问题,虽然侧重点各有不同,但主要表现为:在乡镇党委重视方面。如党委很少专题研究人大工作,代表活动经费没有依法列入财政预算。在代表工作方面。代表履职水平和意识不高,学习力不强,代表培训效果不到位。部分乡镇人大主席团主动开展的活动不多,代表小组发挥作用不到位。在监督工作方面。如乡镇人代会的运行不规范,闭会期间的主席团工作处于停滞状态,有的甚至连两个月一次的视察活动也很少甚至从未组织过。

(三)主席团法定职责还不够完整。地方组织法对乡镇人大主席团的性质没有明确规定,对其法律授权也不够具体。各级人大工作者对乡镇人大主席团闭会期间的性质、地位和作用存在理解认识不统一的状况,导致主席团履职时出现理不直、气不壮的现象。县级以上人大常委会开展日常监督工作可依据监督法,且监督法既规定了人大常委会的实体权力,也规定了实施这些权力的具体工作程序,完全做到了有法可依。乡镇人大主席团不是乡镇人大的常设机构,虽然《江苏省乡镇人民代表大会工作条例(草案)》规定了乡镇人大主席团在闭会期间的十一项职责,但并未明确指出监督视察的有关事宜。那么在实际工作中,镇人大主席团很少去履行这项职权。

如何定义?怎么定位?怎么履行?这些问题在法律层面、制度层面上并没有具体的规定,导致这项职权的操作性并不强,主席团往往“无从下手”。一是履职水平有待提高。受文化程度、社会经验、工作经历等因素影响,主席团成员履行职责的专业水平高低不一,在审议、视察、监督等活动中不能提出很好的意见建议,甚至有些只是人云亦云、没有主见,所提意见、建议没有切中要害,质量不高。以陈集镇为例,近期,先后启动了《陈集镇古街保护规划》、《陈集镇生态环境保护规划》、《仪征市陈集镇旅游发展规划》等相关专项规划编制工作。那么如何避免主席团成员在审议时出现同意或者没有异议等较为简单的答复,就是我们应该最为关心的地方。二是监督重点不够清晰。乡镇工作任务多,内容杂,在监督议题和重点的选择上很难把握。经常是“这个是重点,那个也是重点”,这个阶段是重点过段时间又不是重点了。最后造成“全部不是重点”,议题的筛选和确定缺少依据、缺少指导,使得监督的切入点不够准确,导致无法“精准发力”。三是跟踪督办有待加强。当前,人大监督意见落实难、研究处理不到位、人大监督效果不明显的现象,在一些地方仍然存在。因此,增强人大监督实效绝不仅仅是在口头上“喊号子”,更应有落实在行动上的“实锤子”,关键在于基层乡镇人大主席团要强化督办意识,完善督办机制,形成督办合力,由过去的重交办、轻整改,重过程、轻效果,重答复、轻落实向连续监督、跟踪监督,促进整改、务求实效转变。

二、人大主席团在闭会期间作用发挥的对策与建议

乡镇人民代表大会是地方权力机关,是我国根本政治制度的基础,其作用的发挥对于做好新形势下人大工作、维护乡镇人民代表大会的权威、加强基层政权建设,关系重大、意义深远。而主席团作为乡镇人民代表大会会议期间的主持机构和闭会期间的工作机构,是实施和推进基层民主政治建设的直接组织者,如何进一步明确主席团的法律地位、进一步加强主席团的自身建设、进一步促使主席团履职到位、进一步提高主席团的履职实效对于主席团作用特别是闭会期间的作用发挥将产生决定性的影响。

(一)努力在促进代表履职上实现新成效。加强履职平台建设,更新代表基本资料,完善议案建议、小组活动等信息;健全完善“人大代表之家”和人大代表工作站运行机制,促进代表联系选民规范化、制度化。拓展代表知情知政渠道,根据代表行业背景、专业特长,有针对性地组织参与主席团视察调研活动,充分发挥代表优势。加大代表建议督办力度,更加注重建议“落实解决率”,不断提高建议办理实效。促进代表积极主动履职,完善代表履职档案,选树年度优秀代表,激发代表履职热情。

进一步细化镇人大主席团职能职责,将镇人大主席团的地位、职责等列入组织法,予以明确,这既是镇人大工作的实践需要也是地方各级人大的迫切愿望;有了法律的支撑才能使镇人大主席团在闭会期间的工作“理直气壮、名正言顺”,有法可依、有章可循,保障镇人大依法监督的地位和权威。凡是列入主席团会议、人民代表大会审议的意见建议,常务主席要责成专人深入调查研究,并写出调查报告,印发主席团成员或人大代表,为他们在审议时有的放矢、切合实际地提出意见提供必要的条件。对于没有列入主席团会议、人民代表大会的议题、议案和重要问题的意见、批评、建议,由办事人员专题调查,根据调查情况,与政府有关部门协商统筹解决办法。对人民代表和人民群众的申诉和意见,要通过开展人大代表接待选民日的方法,多深入村组,弄清状况后,依照法律、法规和党的方针、政策妥善解决。

(二)努力在提升履职能力上再上新台阶出台制度,对主席团成员出席会议、参加活动、审议发言等情况要进行量化考核,并明确奖惩措施,制度要严格,措施要具体有操作性,用制度的刚性来约束主席团成员参加主席团工作的时间和精力,从而保证主席团工作的严肃性和活动的正常开展。

以党的十九大精神为指引,主动顺应新形势新要求,积极开展人大制度建设与实践创新,不断开创人大工作新局面。加强思想政治建设,坚持把党和国家的重大决策部署和重要思想理论成功列入人大主席团学习内容,认真开展“不忘初心、牢记使命”主题教育,深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,强化做好人大工作的责任感、使命感。自觉坚持和依靠镇党委的坚强领导,始终保持人大工作的正确政治方向。加强业务能力建设,以提高审议质量为根本,坚持集中学习与个人学习相结合,通过理论指导实践,进一步改进调查研究方式,求真务实,集思广益,增强提出意见的针对性和可操作性。加强和改进宣传工作,扩展宣传内容,增强新媒体互动,讲好人大故事,传播人大声音,弘扬社会正能量。

(三)努力在服务中心大局上谋求新作为。坚定不移贯彻新发展理念,全面落实党委决策部署,依法行使重大事项决定权,及时把党的主张转化为国家权力机关的决议决定,转化为全镇人民的共同意志,提高重大决策科学化民主化水平。围绕高质量发展,综合运用听取和审议专项工作报告、专题视察等方式,加强对计划预算执行、重大基础设施建设、村级债务化解等方面工作的监督,着力解决制约经济稳定健康发展中的重大问题,增强发展的协调性和可持续性。

一是创新监督形式,提高工作针对性。要综合采用调研、视察、督查、执法检查、听取汇报、开展座谈、实地走访、调阅资料、工作评议等多种方式,使得监督形式更加符合实际,更有针对性,着力提高监督的广度和宽度,注重运用质询、特定问题调查等监督形式回应社会关切,切实推动有关方面改进工作、解决问题。二是精选视察选题,找准工作着力点。监督哪些项目、检查哪些方面、决定哪些重大事项,每一项监督议题都需要细细考量、仔细斟酌,从而最大程度地利用主席团成员有限工作时间和工作精力发挥出最大的作用。特别是对于“重大事项”,要认真对待,充分发挥好职能职权,使事关选民切身利益的事项决定尽可能民主、尽可能科学、尽可能合理,使人大工作真正成为法律的“捍卫者”,民生的“护航者”。三是深化参与式监管,增强审查科学性。健全对政府财政预算决算审查监督和政府性债务监督机制,加强对重大投资项目、政府性债务等审查监督。积极组织各类预算审议会议,推进预算审查从程序性向程序性和实质性并重转变。

(作者单位:陈集镇人大)

浅谈新时期如何规范和深化人大

评议工作

王旭东

开展工作评议是履行宪法和法律赋予地方人大监督职责的有效形式和重要举措。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上强调:“各级人大及其常委会要坚持正确的政治方向,增强代表人民行使管理国家权力的政治责任感,履行宪法和法律赋予的职责”。因此,在新形势下如何规范和深化工作评议,特别是如何科学确定评议的重点内容、完善评议工作的制度程序、健全评议工作的追踪评价机制,充分发挥人大专项工作评议的作用,对于推动新时期地方人大工作具有十分重要的意义。

一、正确理解开展人大评议工作的意义

开展人大工作评议是履行代表人民对“一府两院”实施监督职能的有效方式。宪法和地方组织法规定,我国的一切权力属于人民,人民行使权力的机关是各级人民代表大会。“一府两院”由人大产生,对它负责,受它监督。监督法将听取和审议“一府两院”专项工作报告列为人大常委会行使监督职权的七种基本形式之一。但各地人大在实践中感到,仅仅听取和审议专项报告,监督的力度显得不够。于是,通过组织代表人民行使权力的使者--人大代表开展活动,了解“一府两院”的工作,对它们的工作提出建议、批评和意见,并给予适当评价,这就有了事前调查了解情况和引入代表测评等环节,也就逐步形成了探索、总结的工作评议的说法。恰恰是这些环节的增加,强化了听取和审议专项报告这一监督方式的效果。从这一点来讲,作为一种称法,工作评议实际与听取和审议专项报告是一回事。由于相关法律并未对听取和审议专项报告的具体做法做出程序性安排,在工作过程中,增加必要的环节并不为过。因而,开展人大工作评议与听取和审议专项报告一样,都是在履行监督职能。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,在“深入推进依法行政,加快建设法治政府”论述中是这样指出的:“依法全面履行政府职能。完善行政组织和行政程序法律制度,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为,勇于负责、敢于担当,坚决纠正不作为、乱作为,坚决克服懒政、怠政,坚决惩处失职、渎职。行政机关不得法外设定权力,没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。”由此,我们可以清楚地知道,这一要求是对行政机关的设定,是对行政机关提出的要求,并不包含国家权力机关。所以,开展人大工作评议,可以进一步坚持和深化。

二、当前人大评议工作普遍存在的问题

一是前期准备不充分,评议基础不牢。工作评议的针对性和实效性较强,且具有一定的专业性。如果前期的调研工作不扎实,就会在最终效果上打折扣。但在各地人大的监督实践中,一些评议调查研究缺乏深度,在一定程度上形成了表面化和形式化的倾向。比如,一些地方的常委会根据评议内容,组成评议调研组,却没有深入到被评议的单位和基层,仅仅是通过听取汇报、走访座谈、查看台账(案卷)等方式来听取意见,了解被评议工作的基本情况还不够深入、了解的情况不够全面。再如,一些地方人大常委会在评议调研工作中,方式单一,广度不够,效果不好,没有将评议的情况进行全方位的梳理和调查,征求意见范围相对较窄,没有真正做到广泛收集群众的意见和建议,导致对评议的基本情况“信息不对称”,情况掌握不全面。

二是问题导向不明晰,评议内容含糊。坚持问题导向是开展一切工作的客观要求,同样也是开展人大评议工作的必要前提。但在个别地方人大的监督实践中,一些评议工作往往缺乏全局性和普遍性,也没有突出评议工作的重点,导致评议的内容广泛化、空洞化、一般化,存在一定的形式主义,导致评议工作不严不实。比如对部门工作评议往往肯定成绩的多,提出批评的少,涉及具体问题时有时出于照顾“面子”,不愿意较真,而是“点到为止”,多是进行探讨交流,没有针对性,更没有刚性。对评议调查中发现的和有关方面反映的突出问题往往碍于政府领导的面子,就避重就轻,隔靴抓痒,切不中要害,导致尖锐批评的少,空泛议论的多,使人大工作评议难以达到预期目的,更没有督促问题的解决。这些问题导致了评议工作形式大于内容,影响和弱化了人大评议的作用,是人大评议工作“软骨病”。

三是专业知识不扎实,评议能力不强。人大开展专项工作评议讲求法律性,注重程序性,反映真实性,体现实效性。当前,全社会都极力强调让专业的人做专业的事,也就意味着如果参加专项评议工作的人员综合素质不够高、专业技能不够硬,就很难发现其中的问题和不足。但是,一些地方人大的组成人员存在严重的结构性问题,特别是乡镇一级的人大人员或多或少存在着年龄偏大、专业知识不足等问题,导致评议主体专业素养和综合素质与新时期人大评议工作的实际要求存在差距。此外,一些组成人员对评议工作参与度不深等等因素也普遍存在。这些问题的叠加交织导致了评议工作中提出的评议意见针对性不强,评议意见趋于表面化,使评议工作难以有的放矢、一针见血、击中要害,在一定程度上弱化了评议工作在推进政府工作、督促问题解决、服务民生发展中的积极作用。

三、做好新时期人大评议工作的几点想法

一是健全完善制度,规范评议工作开展。程序是实现实体法的重要保证。人大常委会评议工作,必须建立一套完整的规则程序和运行机制,这样才能确保评议工作的规范运行。在新形势下,人大常委会做深做实评议工作,必须在规范程序,完善流程的基础上,构建评议工作有效运行的制度环境。从制定和设计评议的规范流程和运行程序看,必须把握好三大程序和七大环节,三大程序就是评议前的深入调查研究程序、评议中的问题导向程序、评议后的追踪评价程序等三个方面建立严格的制度环境,确保评议工作有目标、有计划、有问题、有追踪、有结果、有评价,切实做到评而有果、评而有效;而把握七大环节,即科学确定评议对象、评议内容、评议重点;制定评议工作方案、明确评议目标要求、方法步骤;深入开展评议调查研究,广泛征求意见建议;提出有针对性的评议意见并反馈政府部门;追踪监督政府部门整改落实评议意见;向社会公开政府部门对评议意见的整改落实情况,接受社会和广大人民群众的监督;及时将评议结果反馈同级党委及组织部门作为考察任用干部的重要依据。让人大评议工作流程成为一个完整的环形封闭系统,让人大评议工作落到实处。特别是要建立评议工作的追踪落实机制,建立评议工作的专家咨询机制,建立对评议整改落实情况的绩效评价机制。通过完善的制度设计,来彻底改变目前评议工作偏软偏弱的现状,进一步增强评议工作的监督刚性。让人大的评议工作全过程成为人民群众了解、参与、监督的全过程,成为充分发扬民主、实现人民当家作主的过程,真正将人大及其常委会对政府部门的监督延伸和拓展到全社会和人民群众的监督,真正“让人民监督权力,让权力在阳光下运行”。

二是突出问题导向,明确评议工作目标。坚持科学界定,明晰评议工作的重点内容。随着依法治国方略的实施和法治国家建设的推进,新形势下,人大评议工作的内容正不断深化,要创新地逐步实现对“事”的评议与对干“事”的人的评议相结合,进一步扩展工作评议的功能,增强了人大监督的刚性和实效。从实践角度看,理应将政府部门以及“一府两院”,都应处于人大及其常委会监督之下,都纳入人大常委会和人大代表的评议范围。鉴于评议范围较为广泛,为此,人大的评议要突出重点,突出针对性、突出对人民群众关切问题的回应性,为此要有计划、分步骤地对评议工作进行统筹安排。既要考虑工作的平衡性和评议的普遍性,把各职能部门和“一府两院”作为评议的对象和范围;又要突出工作重点,有所侧重,加大对管项目、管人和管钱等实权部门和执法单位的工作评议,不断增强专项评议的针对性和实效性,提升工作评议的质量和水平。确定评议内容要坚持四有原则,即要将党委有要求,上级有安排、社会有关切、群众有呼声的重要工作、重点部门进行评议,也就是要将地方党委重大决策的贯彻落实情况、社会关切的重大问题、地方发展的重要关键领域、群众反映强烈的重要事项等方面的内容纳入工作评议。只有这样,才能确保人大评议工作“有目标、有范围、有内容、有重点”的四有要求落实落地。

三是优化人员构成,保障评议工作实效。闻道有先后,术业有专攻。让专业的人参与到人大评议工作中,不仅能扩大人大评议工作的社会影响力,还能真正体现出评议的公开性、民主性。一方面,召开工作评议会议时,除本级人大代表和常委会组成人员外,可邀请“一府两院”其他部门负责人、一定数量的各级人大代表、了解和掌握被评议部门工作情况的相关方面负责人等列席会议,并分组发表意见。可通过在网络媒体发布公告,征集公民旁听评议会议,让更多的普通公众走入民意机关,了解人大评议监督的过程,畅通民意渠道,充分发挥群众对评议双方的双向监督和双向促进作用。另一方面,通过培训评议工作骨干,提高代表的法律法规和专业水平,组织代表参加调查和联系选民活动,收集各方面的意见和反映,使代表在评议前有充分准备,以切实提高评议意见质量。

(作者单位:市水利局)

浅谈乡镇人大成为同人民群众保持密切联系的代表机关要做到“六个注重”

十九大报告首次提出:“使各级人大及其常委会成为同人民群众保持密切联系的代表机关”。党的十八大和十八届三中全会提出,完善人大代表联系群众制度,通过建立健全人大代表联络机构、网络平台等形式密切人大代表同人民群众的联系。张德江委员长在今年全国人大常委会工作报告中强调,密切人大代表同群众的联系,努力做到民有所呼,我有所应。全国人大常委会办公厅也专门出台实施意见,就完善人大代表联系群众制度作出具体部署。在新的历史条件下如何加强代表联系群众工作,笔者认为乡镇人大要成为同人民群众保持密切联系的代表机关应做到“六个注重”。

一、注重提高思想认识。代表密切联系群众,是践行党的群众路线的具体体现,对促进经济社会发展、维护社会和谐稳定具有十分重要的现实意义。代表要统一思想,端正认识,克服不利因素,增强联系群众的自觉性和积极性。乡镇人大要充分认识此项工作的重要性和必要性,按照全国人大常委会办公厅《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》,指定专门机构与人员,做好服务保障工作。加大宣传力度,营造浓厚氛围,让群众认识、关心、支持、参与相关工作。比如人大在监督过程中,有时过分注重形式和程序,对监督工作是否推动党委决策部署贯彻落实、推动相关部门切实改进工作、推动法律法规有效实施,往往重视不够,存在重形式、轻实效,重决议、轻执行的问题。乡镇人大开展代表接待日,所提问题都汇总后与政府有关部门进行了反复沟通商榷。对财政预算、经济社会发展计划等的监督,由于受审议时间、人员素质等多种因素的制约,往往只是过一道法定审议程序,各种指标是否科学合理,难以深入审查,监督效果不理想,缺乏权威性和严肃性。政府及相关部门密切配合,加强与代表互动,提供必要的政策、信息、人才支撑,才能更好地配合代表联系群众工作。

二、注重开展学习培训。虽然许多乡镇人大不断地探索改进联系群众的方式方法,但总的来看,对法律法规赋予的联系群众职能运用还不是十分到位,工作手段还比较有限,主要停留在听取审议专项工作报告、视察调研、执法检查等常规联系方式上,很少针对某一议题综合运用多种方式进行综合培训。乡镇人大要加强对代表的集中培训,提高代表对其权利与义务的认识,为开展联系群众工作打下扎实基础。组织代表系统学习新时期党的路线、方针、政策和法律法规等方面知识,提高代表的政治素养、政策水平、法律法规意识。引导代表认识政府及相关部门的职能与职责,在代表与政府及相关部门之间牵头建立联系直通车。认真组织代表闭会活动,开展代表视察,邀请代表参加调研、执法检查等活动,让代表联系群众更具针对性。

三、注重示范带动作用。引导代表认识密切联系群众的重要性和紧迫性,让代表知道,这是代表履行职责的具体表现,从而增强他们联系群众的积极性和自觉性,有效解决“不想联系”的问题。引导代表讲究工作方法,强调联系实效,防止“联系群众”变为“麻烦群众”、“方便群众”变为“影响群众”,着力解决“随便联系”问题。注重示范带动作用,通过宣传介绍、现场观摩等形式,将好的代表联系群众工作做法传授给更多代表,多渠道提升代表联系群众的工作能力与水平,切实解决“不会联系”问题。今年以来,陈集镇就业人口新增了290人,农村劳动力转移了685人,城镇登记失业率下降到1.92%。城乡低保、农村五保全面进行入户核查,做到了“应保尽保”。持续关注并监督好低收入农户扶贫工作,已落实危房改造14户,就业扶贫35人,副业扶持29户,政策兜底已完成59户,精准扶贫的力度与精度得到了不断提升,民生社会事业得到不断提升。

四、注重增强联系实效。乡镇人大要帮助代表当好角色,即多形式、多渠道地密切与群众联系,增强代表联系群众工作实效。一是人大代表要当好“示范员”。即率先垂范,当好表率,做遵纪守法的人;树起典型,立起标杆,发挥模范带头作用。二是人大代表要当好“宣传员”。积极宣传党和国家、省、市有关政策或法律法规,动员群众积极投身到经济社会建设中来,共同支持产业发展、乡村建设管理、社会保障、精准扶贫等工作。三是人大代表要当好“协调员”。利用自身的优势和特长,参与社会矛盾化解工作,多掌握群众思想动态,多解释、多说服。四是人大代表要当好“服务员”。支持家乡经济社会建设,有钱出钱、有力出力,多做一些公益事、慈善事。积极参与精准扶贫工作,多为贫困群众办好事、办实事,增强代表威望。五是人大代表要当好“传声员”。认真听取群众呼声,收集民意,力所能及地协助解决群众反映的问题。人大密切联系群众的效果主要体现在改进工作和解决问题上。在视察调研、审议报告、走访排查结束后,人大一般都会就有关问题提出意见建议并形成书面材料,交给相关部门办理。虽然许多乡镇人大在审议意见的办理落实方面采取了许多措施,也收到了一定成效,但仍有一些地方人大跟踪力度不够,对有关问题是否真正解决、工作是否真正改进,很少持续跟踪、一抓到底,重答复轻落实、为群众解决问题效果不明显的现象,有不同程度的存在。尤其是当政府及部门政策措施与群众愿望、需求有差距时,及时反映给有关职能部门,做好沟通工作。

五、注重完善联系方式。乡镇人大要拓宽代表联系群众的渠道,真正让代表动起来、走出去。一是公布相关信息。向原选区选民或选举单位公示代表信息,让群众了解代表相关情况。在考虑代表结构,注重代表特长的互补性,避免代表能力的缺陷问题。创新联系方式,引导代表公布微信、QQ等社交账号,电话号码等,加强与群众联系。二是发挥平台作用。积极推进代表联系群众的工作平台和网络平台建设,已建成代表之家、代表联络站的要健全工作制度和流程,配套设备设施,保障联系群众工作的经常性、规范性开展。建设网络平台要注重运用大数据,囊括建议受理、交办、跟踪、回复、办理、反馈、监督全过程。三是推动深入联系。要主动与代表对接,组织开展乡镇人大主席团成员联系代表、代表联系群众的“两个联系”活动,并明确联系形式和时间。即以代表小组为单位,通过走访或座谈等形式,了解群众所思、所求。建立公开制度。在不涉及国家秘密的前提下,充分发挥报刊、电视、广播、网络、APP客户端等各类宣传媒体的作用,把人大监督工作尽可能的向社会公开。比如,政府及其部门的专项工作报告落实情况的可以通过新闻媒体向社会公布,让它们的行政权、司法权和人大监督权置于阳光运作当中。

六、注重健全工作机制。建立健全人大代表与选民沟通机制,推动代表联系群众深入开展。包括四个方面的内容:激励机制。鼓励代表多联系群众,激发其工作的积极性、创造性。对于联系群众工作实效明显的代表,要树立典型,多宣传、多推广,给予通报表彰。建立代表履职档案,对履职能力强、联系群众出色的代表,推荐作为换届连任代表的人选;对不愿意联系群众、当“哑巴”的代表,动员其辞去代表职务。研判机制。注重整合人大内部监督资源。比如,每年选定1—2个涉及改革发展稳定大局和人民群众普遍关心的热点难点问题作为监督议题,开展人大部门联动监督,扩大监督范围,凝聚监督力量,发挥整体优势,更好地推动法律法规的实施和相关工作的落实。同时,还要充分发挥代表和委员在监督工作中的重要作用,开展执法检查、视察调研等工作,要尽可能安排更多的代表具有相关专业知识参与其中,以便于发现问题,提出有针对性的意见建议。对群众提出的问题、建议或意见,要认真梳理、归类、整理,并召集有关部门研究提出具体的办理要求与时限。对条件成熟的建议,要及时交办并督促办理。办理条件不成熟的建议,要深挖原因,提出解决时间表和路线图,再交相关部门研究办理,并加强跟踪督办。对意思相近、或同一范畴的建议,给予有机整合再交办。督办机制。代表联系群众工作能否扎实深入开展的关键环节在于群众反映的问题能否得到真正解决。因此,乡镇人大必须切实加强督办工作,推动问题解决,以实在的成效取信于民。即加强与政府及工作部门沟通,保障建议办理中的组织领导、协调、督促工作;加强与办理部门联系,增强其工作责任感,提高其办理水平;组织专门的督办小组,对办理单位开展检查,确保办理结果看得见、摸得着。督办时要避免“就事论事”,力求发现更深层次问题,做到早发现、早推动、早解决;对于群众反映强烈的问题,必要时运用调研、执法检查、组织质询等监督方式。问责机制。政府及工作部门要正确对待代表提出的问题、建议或意见,加强与代表沟通联系,对代表反映的问题不能马虎应付、推诿不理,否则责令对有关部门问责。乡镇人大也要运用法定监督方式,必要时启动刚性监督手段,坚决维护代表联系群众工作的严肃性、权威性。

(作者单位:陈集镇人大)

立足代表机关定位,密切与

人民群众联系

赵锡娟

党的十八大和十八届三中全会提出,完善人大代表联系群众制度,通过建立健全人大代表联络机构、网络平台等形式密切人大代表同人民群众的联系。人民群众的根本利益和共同意志,是人大一切工作的出发点和归宿,只有始终保持同人民群众的血肉联系,更好地代表人民,自觉地接受人民群众的监督,才能使人大工作保持旺盛的生命力。下面是我对立足代表机关定位,如何加强代表联系群众的一些新认识。

一、“代表机关”新认识

党的十九大报告首次提出:“使各级人大及其常委会成为同人民群众保持密切联系的代表机关”。明确人大机关就是“代表机关”,即“使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关,成为同人民群众保持密切联系的代表机关。”进一步明确了以人大常委会组成人员联系代表、代表联系群众为基础的代表工作是新时代各级人大常委会的工作重心。众所周知,人大代表绝大多数是兼职,来自各行各业,要真正履行好职责并不容易,文化水平和法律知识水平参差不齐,地方人大一年集中会议时间也就是三五天,其他时间都是各自活动在民间,所以人大及其常委会作为联系机构必须要发挥代表机关的政治责任,时刻提醒人大代表不能忘记自己的政治角色,平时坚持多渠道加强与选民的联系,深入基层,走访选民,开展调研,广泛了解社情民意,倾听群众意见建议,广泛采集民意,为人代会提交高质量的议案、建议,这是人大代表在闭会期间承担的重要工作。

二、密切联系群众的重要性

1、密切联系群众是人民代表大会制度内在要求。习近平总书记指出:“保持同人民群众的密切联系,体现了人民代表大会制度的内在要求,对坚持人民民主的国家权力机关性质具有十分重要的意义。”人大代表来自于人民、植根于人民,代表人民群众的切身利益。作为人民群众的代言人,密切联系人民群众,听取和反映人民群众的意愿和诉求,是人大代表应尽的义务,是依法履职的具体体现,也是做好人大工作的根本要求。

2、密切联系群众是实现人民当家作主的本质要求。在我国,人民当家作主是通过人民代表大会实现的。宪法规定,人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务,具有广泛代表性的人民代表大会,是党和国家联系人民群众的重要桥梁,也是人民群众表达意愿、实现有序政治参与的重要渠道。只有人民代表大会,才能充分反映最广大人民群众的意愿,才能充分实现最广大人民当家作主的权利,才能充分保障最广大人民的合法权益。

3、密切联系群众是畅通民意诉求的有效途径。人大代表是人民群众的代言人,人大代表通过各种方式密切同人民群众的联系,广泛接触基层,多渠道了解民情、反映民意,不仅使人民群众的要求得到及时的表达,也为政府的决策和改进工作提供广泛、真实的信息。通过经常性地深入基层,积极开展调查研究,认真听取群众呼声,积极收集群众意见,认真解释政策法规,推进解决实际困难,有利于密切党群干群关系,缓解社会矛盾,促进社会公平正义。

三、代表机关联系群众存在的问题

1、代表联系群众还不紧密。我国实行的是兼职代表制,除了人大常委会驻会组成人员外,其他代表一般都有自己的本职工作。代表平时的本职工作和社会活动都比较多,相当部分的人大代表还担任着单位或企业的领导职务,往往因忙于自身事务,执行代表职务方面的时间和精力较少,与法律规定和群众要求有一定的差距,出现个别代表联系人民群众不够主动、缺席联系选民活动、对社会热点问题不够关注、对人民群众的需求不够了解、所提的议案建议质量不够高等问题。

2、代表机关联系群众还不紧密。代表机关虽然组织了视察、调研及联系选民和人民群众等活动,但活动的内容与形式都还处于研究摸索之中,对在活动中重点要了解什么情况,要重点解决什么问题没有提前预想,如代表小组的活动仅限于座谈考察,以专题调研和集体联系人民群众为内容的活动开展的比较少。此外,人大代表在闭会期间通过联系群众后提交的建议也不是很多,活动的效果不够理想。

四、立足代表机关定位,如何密切与人民群众联系

1、增强履职意识。代表要经常性、主动活动在群众中间,倾听人民群众呼声,了解群众的所思所盼,听取群众的意见建议,集中群众的集体智慧,工作上为民谋利,更好地实现下情上达,上情下转,不仅要把握社会生活中的重点、难点、热点问题,还要善于捕捉冷点、盲点问题,特别关注一些滞留于基层、散佚于民间的真知灼见和鲜活事例,最大限度地收集社情民意。代表只有勤思考、善积累、多作为,通过正确有效的方法和策略联系群众,履行职责,筑牢人大代表履职的基石,才能使代表联系群众的实践活动真正成为推动人民代表大会制度与时俱进的重要内容。

2、强化学习培训。代表机关要有计划地组织代表进行学习培训,组织代表系统学习新时期党的路线、方针、政策和法律法规等方面知识,提高代表的政治素养、政策水平、法律法规意识,突出对代表如何开展联系群众活动、如何处理人民群众反映的问题、如何撰写议案建议等进行专门培训,提高代表的履职能力。同时,要及时向代表寄送重要法规文件、“一府两院”工作报告、区域经济发展情况通报等相关信息和资料,使代表进一步知情悉政,增强与人民群众沟通的能力,为开展联系群众工作打下扎实的基础。

3、注重工作实效。向原选区选民或选举单位公示代表信息,让群众了解代表相关情况。在搭配代表时,注重代表特长的互补性,避免代表能力的缺陷问题。创新联系方式,引导代表公布微信、QQ等社交账号,加强与群众联系。积极推进代表联系群众的工作平台和网络平台建设,已建成的代表活动室、代表联络站的要健全工作制度和流程,完善配套设备设施,保障联系群众工作的经常性、规范性开展。建设网络平台要注重运用大数据,囊括建议受理、交办、跟踪、回复、办理、反馈、监督全过程。要主动与代表对接,组织开展代表联系群众的“两个联系”活动,并明确联系形式和时间。即以代表小组为单位,通过走访或座谈等形式,了解群众所思、所求。

4、健全工作机制。健全激励机制。鼓励代表多联系群众,对履职能力强、联系群众出色的代表,要树立典型,多宣传、多推广,给予通报表彰;健全督办机制。组织专门的督办小组,对办理单位开展检查,确保办理结果看得见、摸得着,对于群众反映强烈的问题,必要时运用调研、执法检查、组织质询等监督方式;健全问责机制。政府及工作部门要正确对待代表提出的问题、建议或意见,加强与代表沟通联系,对代表反映的问题不能马虎应付、推诿不理,否则责令对有关部门问责,坚决维护代表联系群众工作的严肃性、权威性。

(作者单位:市供销合作总社)

乡镇人大参与环境保护工作的几点思考

目前,我国正处于工业化、信息化、城镇化及农业现代化的快速推进期,在这一时期环境问题更多地突显了出来,老问题尚未解决,新问题接踵而至。党的十九大报告提出,“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这是我党基于我国经济社会发展新形势而作出的新判断,事关全局,意义深远。美好生活不仅仅停留在物质层面,还需要更干净的水、更清新的空气、更安全的食品、更优美的环境。相对于物质产品的充足供给,良好生态环境成了“稀缺产品”。虽然环保力度不断加大,环境质量持续改善,但仍难以满足人民群众不断增长的需求。随着经济的快速发展,人民群众的消费水平日益提高,对生活环境的要求逐渐提升,环保意识越来越强,环保矛盾也随之加剧,尤其是乡镇的环保矛盾尤为突显。乡镇企业环保配套实施不完善,缺乏环保责任和意识,环保工作责任大,任务重。

环境保护关系到群众的切身利益,关系到经济社会的可持续发展,已成为乡镇党委、政府的重要工作事项。乡镇人民代表大会是我国根本政治制度的基础,乡镇人大对于落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家;对于促进经济社会又好又快发展,构建社会主义和谐社会都具有非常重要的意义。乡镇人大参与环境保护工作对乡镇环境保护工作有极大的推动力和影响力。

一、乡镇环境保护工作存在的问题

1、环境保护意识淡薄。一是乡镇党委、政府主抓工作仍是经济建设,“重经济、轻环保”的观念依然存在;二是企业经营者的环保意识和社会责任感不强,片面追求经济效益,对企业环评工作主动性不够;三是群众环境意识淡薄,特别是在农村,农民爱护环境、主动参与环保的积极性不够,乱倒生活垃圾现象严重。

2、企业环评落实缺位。乡镇企业办理营业执照,注册规范,但相关环评手续基本不全,大部分企业都是在环评手续不齐全,环保设施不配套的情况下就开始投入生产运营。目前乡镇企业,只有30%的企业有环评审批并完成环评验收,50%的企业获得环评审批手续并未进行环评验收,但已投入生产,还有20%的企业连环评审批手续都没有。未进行环评审批和验收的企业,环保设施配套合理化、规范化无法保障。

3、环保执法存在瓶颈。一是执法权限受制,乡镇环保部门没有执法权,在日常环境监管过程中存在很大局限性;二是部门联动不畅。环境保护需要各级各部门配合发力,然而,在对违法企业的打击、整顿过程中,由于部门联动、部门配合不够,致使执法行动收不到满意的效果。

4、环保队伍“供不应求”。乡镇环保工作人员数量及业务素质跟不上目前环保工作的要求,缺乏必备的理论知识和实践经验,在日常环境监管过程中实效不明显。既不能给新落户企业关于环保方面的专业指导,又不能在检查企业的过程中全面发现存在的问题。

二、乡镇人大参与环境保护工作的必要性

1、是社会发展的必然趋势。“美丽中国”的生态文明建设目标在党的十八大第一次被写进了政治报告中,党的十九大报告为中华民族伟大复兴的中国梦描绘了一幅宏伟蓝图,“美丽中国”作为中国梦的一个重要组成部分,习近平同志在十九大报告中指出,要加快生态文明体制改革,建设美丽中国。在此政治背景的推动下,环境保护工作愈发责任大,任务重。乡镇人大参与环境保护工作是社会发展的必然需求,也是必然要求。

2、是人大的职责所在,使命所在。人民大会制度是符合中国国情、体现中国的社会主义国家性质、能够保证中国人民当家做主的根本政治制度。乡镇人大应根据国家计划,决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划,听取和审查乡镇人民政府的工作报告,撤销乡镇人民政府的不适当决定和命令,维护社会秩序,保障公民的权利。因此,乡镇人大参与乡镇环境保护工作,是积极推动环保与发展同步,生态与发展同行的有力保障。

三、乡镇人大参与环境保护工作的途经

1、以学习为抓手,提升环境保护意识。乡镇人大要将将环境保护方面的学习内容摆在重要位置,组织开展学习培训活动,督促相关部门开展有创意、有影响、有效应的“环境宣传周”、“环境文化节”等大型活动,激励社会公众踊跃参与,营造保护环境的氛围;亦可适时邀请环保专家作环境保护相关的知识讲座,通过学习,牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念,进一步增强乡镇环境保护的意识。

2、以常态化为目标,听取年度环境保护工作情况报告。根据《中华人民共和国环境保护法》第27条规定,全面实施环境报告制度,并将之固化,形成每年听取年度环境状况报告的监督常态机制。这一有效监督机制应向乡镇镇人大延伸,在乡镇试行环境报告工作,在乡镇年中人代会专题听取环境保护工作报告。对乡镇环境保护工作的现状、成果、存在问题给予适当的建议和意见。

3、以问题为导向,强化环境保护工作监督。开展对乡镇“两减六治三提升”专项行动工作、大气污染防治工作、全国第二次污染源普查工作、村庄生活污水治理工作等的监督。进一步督促乡镇人民政府及有关部门依法行政,加大环境保护工作人力、财力、物力投入力度,积极推动实现生态环境大改善、大发展。

4、以服务为杠杆,协调解决环境保护工作中的问题。乡镇环境保护工作中会产生一系列的问题,有些制度性的问题,乡镇人民政府无法顺利解决的,就需要借助人大的职权进行协调处理。例如关于乡镇污水处理费用的问题,近几年仪征市所有有污水处理厂的乡镇,污水处理费用都是镇财力买单,但仪征的自来水水费中是包含了污水处理费用的,此费用收取后应于为乡镇污水处理,但目前为止,并未实现。此时,就需要人民代表在人大会议上对事件提案,给出合理解决的方案。

四、乡镇人大参与环境保护工作的着力点

监督权是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职权,是人民当家作主、管理国家事务、行使国家权力的重要体现。因此,乡镇人大应以监督为着力点积极参与和推进乡镇环境保护工作,不断完善机制、主动施为,跟踪问效。

1、适时听取环境保护工作汇报,推进年度环保工作监督常态化。听取乡镇人民政府关于环境保护工作的情况汇报,对“263”专项行动工作;新落户企业环评审批工作;污染源、污染总量控制工作;日常环境监管巡查工作;环境违法行为上报工作等相关工作情况进行监督。有效落实“263”专项行动工作任务和目标;切实加强新落户项目建设过程中的环境保护管理,扎实推进建设项目执行“三同时”制度;进一步督促和完善总量控制政策保障体系及工作机制,加强环境监管,已建成污染治理设施运行有效稳定;使环境日常监管常态化;确保环境违法行为及时上报,得到及时查处。

2、现场视察环境保护工作,聚焦“263”使监督工作实效化。通过开展现场视察、专题询问、工作评议等方式,持续加强对环境保护工作的刚性监督。围绕“263”专项行动工作主线,重点督查乡镇“263”目标责任状中的工作任务和内容,并就乡镇环境保护工作向乡镇党委、政府提出意见和建议,积极推进“263”专项整治行动工作,督促政府落实源头管控,强化污染治理,加大监管力度,提高防治能力。要坚定不移地走生态优先、绿色发展的线路,推进“263”专项行动工作各项政策措施落到实处,提升环境质量,打造经济发展与生态环保共赢格局。

(作者单位:陈集镇人大)

关于增强市镇人大监督工作实效的

几点思考

人民代表大会制度是我国政权的基本组织形式。中华人民共和国的一切权力都属于人民,人民行使国家权力的机关便是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,而宪法和法律又赋予了人大立法权、监督权、重大事项决定权和人事任免权。

对于地方人大来说,特别是市镇一级的基层人大及其常委会,监督权是最基本的权利,也是运行频率最高的职权,其担负着宪法法律赋予的监督职责,维护国家法制统一、尊严、权威,加强对“一府两院”执法、司法工作的监督,确保法律法规得到有效实施,确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。近年来,市镇人大监督工作取得较大进展,基层人大的作用和权威也在日益凸显,但是监督工作实效性仍然有待提高:

一、监督工作存在的突出问题

近年来,市镇人大对于监督权的行使在宪法和法律允许的范围内进行了积极的探索和实践,但监督工作的实效性和人民群众的愿望相比仍然存在较大的差距,究其原因,无非以下三方面:

(一)认识不到位市镇人大作为最基层的人大机构,部分干部对其地位、作用认识不到位,存在按照法律规定程序走形式的现象,其工作监督实效根本未能体现,很多市镇将经济发展作为第一要务,而对于人大对政府工作的监督当作一种“走过场”的形式,甚至于是一种挑刺找茬的行为,很多人大工作人员工作精神状态欠佳,在工作中只求安稳、不思进取,在行使监督权力时害怕得罪人,影响日常的人际关系,而造成监督工作只图形式不问实效。另外从监督目标看,一些地方人大避开“一府两院”重大工作,而往往选择政府组成部门的行政行为和“两院”的一些司法活动,抓不住监督重点。在审议时,肯定有余、批评不足,没有突出要害问题,缺乏针对性和可操作性。

(二)制度不完善一方面由于人代会会期短,对于市镇基层人大来说,主要工作便是听取和审议人大工作报告、政府工作报告,以及审查财政预算报告,对于基层广大代表来说,没有时间来审议各项报告和提出高质量的建议、批评和意见。而在长期的闭会期间,市镇人大很少组织视察、调研和评议活动。另一方面,法律规定的监督范围和方式相对地方人大工作来说还比较狭窄,对个案监督、述职评议、重大建设项目监督等方面的监督方式没作具体规定,也没有其他相关的法规、规章可循,让人大监督工作缺乏有效的依据。实际工作中,质询、特定问题调查、撤职、罢免等刚性的监督手段却很少使用,导致监督的刚性不够。

(三)机制不健全市镇基层人大工作机构设置不全,制度不完善,从议题选择、组织视察,到会议审议、民主决策,再到审议意见转办督办、结果公开的全过程监督,普遍缺乏一个科学合理的绩效考核评价机制。加之会前视察、会中审议、会后督办机制不完备,保障机制不健全,组织开展干部述职、个案监督、民主评议、票决测评、追踪督办、二次审议等相关制度不完善,法律依据不充分。面对庞大的政府各部门、法院和检察院等监督对象,显得机构不够,人员缺乏,机制不活,办法不多,力不从心;特别是对人大决议、决定和审议意见的跟踪监督缺少手段,“议而不决、决而不行、行而无果”的现象屡见不鲜。

二、如何提高工作实效

人民代表大会的监督权是公民参政权中的一项不可缺少的内容,是国家权力监督体系中的一种最具活力的监督,要想提高监督工作的实效性。唯有以创新的思维和举措,创造性地开展工作,才能切实行使好宪法和法律赋予的各项职权,才能促进市县人大各项工作上水平、登台阶:

一是突出监督重点一方面要把那些事关国计民生、与人民群众生产生活利益息息相关的事情、老百姓关注的焦点热点问题、迫切需要解决的问题作为人大监督的重点。在人大开展的监督工作中,既需要做到年初工作安排有重点,开展活动有重点,执法检查有重点,调查、视察有重点,而且在每次开展的人大监督工作,都要突出重点,增强针对性。

二是坚持依法办事要强化落实监督法,监督法为地方各级人大依法行使监督权提供了尚方宝剑,特别对于基层市县人大来说,更要认真学习和贯彻落实监督法,使监督工作有法可依,有章可循,真正树立起人大监督的权威。人大监督工作,要始终围绕一个“法”字来开展,要突出法律监督,坚持以法律为准绳,把是否严格依法办事作为一个重要标准和尺度来进行衡量和评价。

三是发挥代表作用在人大开展的监督工作中,既要借助外力作用,更重要的是充分发挥人大代表的主体作用。因为人大代表来自于社会各阶层,代表不同阶层人民群众的意志和利益,特别是市镇一级的人大代表,更能够直接反应人民群众的需求和难处。因此,一方面人大在开展监督工作中,要多邀请代表参加,充分发挥广大代表的作用,以此来加强对“一府两院”及其有关部门的监督,营造良好的监督氛围;另一方面,人大代表本身要有高度的责任感和使命感来做好人大监督工作,既要站在人民群众利益高于一切的高度,也要站在对当地党委政府负责的高度做好监督工作。

四是注重监督效果对于人大每召开一次会议,每听取一次工作汇报,每开展一次调查、视察等活动,活动结束后,对活动中发现的问题都要有结果,形成审议意见或交办函,交由“一府两院”及其有关部门限期整改。人大要跟踪督办,加强与市镇政府办公室、建议承办单位及代表的联系沟通,强化承办责任,着力增强建议办理实效,确保所有代表建议、意见落到实处,力争问题得以根本性解决,以求得监督工作的实效。

五是提高监督能力要加强学习,有计划地组织人大常委会组成人员、人大代表和机关全体工作人员加强政治、经济、法律、科技等知识的学习,不断提高理论水平和业务工作能力;要加强调研,每召开一次会议或开展一次活动,特别是对会议议题或会议作出的重大事项决策,人大常委会都要组织人员围绕议题认真、及时地深入基层,开展调查研究工作,听取人民群众的意见和建议,集思广益,以“人民满意不满意”、“人民答应不答应”作为衡量标准;要加强常委会的自身建设,逐步扩大人大常委会组成人员专职化比例。在考虑人大常委会委员人选时,既要注重结构,更要突出素质;要加强经费的投入,确保人大开展各项活动的实际需要。

六是丰富监督方法要综合运用各种不同的监督方法,创新监督方式。首先是强化审议意见督办。人大常委会听取、审议专项工作报告质量的高低,主要体现在审议意见的落实上。常委会相关工作机构要全程跟踪监督,及时掌握工作进程和落实情况。常委会对有意拖延、推诿或顶着不办的,必要时启动质询、特定问题调查、撤职程序。其次是强化代表建议办理督办。要以强化办理督办为重点,以解决实际问题为目标,利用多种督办方式,加大督办力度,对多次督办不落实的,人大常委会要运用督察、问责等措施。最后是强化视察调研的督办。开展专题视察调研所形成的视察调研报告,交由有关部门研究办理,“一府两院”要及时将办理情况向常委会会议书面报告,保证人大常委会视察和专题调研有重点、有内容、有效果。

(作者单位:市政府办公室)

地方人大如何助推乡村振兴战略

乡村振兴战略,是以习近平同志为核心的党中央着眼于党和国家事业全局,顺应亿万农民群众对美好生活的向往,对新时代“三农”工作做出的重大决策部署。党的十九大报告明确提出,实施乡村振兴战略,为乡村发展指明了方向,对于全面激活农村发展活力,促进城乡融合发展,具有十分重要意义。作为地方人大及其常委会,如何围绕同级党委工作部署,在推进乡村振兴战略中发挥好人大的职能作用,个人认为应该从以下四方面考虑。

一、提高认识,坚持党的领导,确保乡村振兴战略精准施策

坚持党的领导,地方人大及其常委会要依法履职、积极作为,为切实推进乡村振兴战略决策的贯彻落实发挥作用。一是围绕总体目标。按照党的十九大提出的决胜全面建成小康社会、分两个阶段实现第二个百年奋斗目标的战略安排,实施乡村振兴战略的目标任务是:到2020年全面建成小康社会,乡村振兴取得重要进展,制度框架和政策体系基本形成。到2035年,乡村振兴取得决定性进展,农业农村现代化基本实现。到2050年,乡村全面振兴,农业强、农村美、农民富全面实现。二是推进行动计划。深刻把握乡村振兴战略的内涵,将市委、市政府针对乡村振兴战略提出的“三个乡村、五个振兴”行动计划通过人大及其常委会的法定程序上升为人民的共同意愿和自觉行动。切实把实施乡村振兴战略作为解决当地发展不平衡不充分问题的根本之策,把实施乡村振兴战略作为满足当地人民群众对美好生活向往的必由之路。三是强化基层堡垒。中央1号文件中强调,扎实推进抓党建促乡村振兴,突出政治功能,提升组织力,抓乡促村,把农村基层党组织建成坚强战斗堡垒。地方人大要严把人事任免关,坚持党管干部和人大依法任免干部有机统一,积极贯彻市委意图,真正把那些有着多年农村工作经验和熟悉农业农村工作的能干事、会干事、干成事的干部,依法任用到乡村振兴战略的重要岗位上去。

二、合理监督,坚持因地制宜,确保乡村振兴战略精准发力

监督权是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职权,在实施乡村振兴战略过程中,地方人大及其常委会要充分发挥好监督推进作用,大力推进乡村振兴战略深入实施。一是打造特色产业。产业振兴是乡村振兴的基础,也是重中之重,要精准定位我市农业产业,以现代都市农业为方向,以市场为导向,因地制宜发展林果茶蔬特色产业。围绕“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总要求,做好乡村振兴战略规划制定的前期调研,聚焦着力点和突破口集中用力,为市委编制规划提供科学依据。二是收集专项议题贯彻落实乡村振兴战略,紧紧围绕习总书记“五个振兴”战略目标和路径指示,坚持农业农村优先发展,积极探索农业农村工作的新路径、新举措,加快推进农业农村现代化。围绕产业振兴、增收减债、公共服务、生态环境、基层基础等方面工作确定议题,组织代表开展视察调查、执法检查、工作评议,不断督促政府加大推进乡村振兴战略工作力度。三是深化监督管理。不断丰富监督形式、深化监督实效,对政府实施的乡村振兴战略开展专题问询,加大监督力度;对代表建议办理开展满意度测评和网络问卷调查,督促办理落实与乡村振兴战略相关的建议;强化民生保障监督,确保乡村振兴战略保障和改善民生方面工作让人民群众满意;强化环境保护监督,紧盯突出环境问题实施监督,坚决打赢环保督查战。四是注重工作实效。强化监督工作实效,注重延伸监督工作链条,推行“审议-询问-测评”联动机制,听取审议政府及其职能部门落实乡村振兴战略情况专题报告,并进行满意度测评,持续跟进,一抓到底,增强人大监督的权威性和实效性。同时常委会组成人员和机关干部要坚持工作在一线开展、建议在一线听取、作用在一线发挥、素质在一线提升,把群众的呼声、代表的建议、农村的真实情况吸纳上来,确保决策的真实性。

三、依法履职,坚持以人为本,确保乡村振兴战略精准推进

人大代表来自人民,代表人民,地方级人大要充分发挥各级人大代表与群众联系广、在群众中有威信的优势,引导代表主动作为,积极参与,切实发挥代表在实施乡村振兴战略中积极带头作用,将人大代表锻造成三农工作队伍的重要力量。一是发挥代表的宣传作用组织人大代表特别是领导干部代表深入街道、农村宣传乡村振兴战略任务和要求,以及中央和省、市、县委关于乡村振兴战略有关政策部署,宣传引导广大农村群众投身到乡村振兴战略中,营造“人人参与,全民支持”的良好氛围。二是发挥代表的带头作用。要注意发挥代表中一些是农村经济发展能人的优势,鼓励代表引领群众发展当地优势产业,激发群众参与乡村振兴战略的内生动力。三是发挥代表的示范作用。要注重发挥农村一线代表的作用,鼓励激励他们争做生态宜居和治理有效的带头人,争做移风易俗、文明新风的传播人,通过代表的示范引领作用,不断推动乡风文明建设。四是要发挥代表的桥梁作用。充分利用人大代表联系选民的有利条件,扮好群众代言人角色,掌握社情民意,做好解疑释惑,积极为当地党委政府建言献策,切实化解农村矛盾纠纷,积极推进自治、法治、德治相结合的乡村治理体系建设。五是要发挥“代表之家”的作用。积极发挥“代表之家”的作用,切实化解农村各类矛盾和纠纷,促进社会和谐稳定,为乡村振兴战略的实施创造一个良好的环境。

四、加强建设,坚持服务大局,确保乡村振兴战略精准落实

按照十九大报告提出的“使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关,成为同人民群众保持密切联系的代表机关”的要求,地方大常委会将不断内强素质、外塑形象,切实加强人大自身建设。一是提升服务能力。把党的十九大关于实施乡村振兴战略的论述作为人大干部学习的重要内容,坚持常委会领导带头系统学、深入学,全面学,把握精神要义,提高思想认识和政治站位。坚持学以致用,把学习乡村振兴战略与完善人大专门委员会设置,优化人大常委会和专门委员会组成人员结构,常态开展“解放思想”等活动结合起来,通过真学真用、活学活用,切实增强服务乡村振兴战略的能力和水平。二是深入开展调研。根据乡村振兴战略的目标任务、工作要求和实施路径,结合我市工作实际,研究确定乡村战略调研提纲,根据调研提纲,由分管委室的常委会领导牵头,认真组织开展乡村振兴大调研活动,通过深入基层、考察学习、召开座谈会等多种形式,把农村的真实情况反映上来,针对存在问题提出有价值的意见建议,形成调研报告,为市委的决策提供科学依据。三是服务工作大局。乡村振兴战略涉及经济、政治、文化、社会、生态的方方面面,围绕建设“富裕乡村、美丽乡村、和谐乡村”的目标和推动高质量发展的定位,坚持服从于全市中心和重点工作,积极主动做好常委会领导挂联重点项目建设,为我市乡村振兴战略实施和全面建成小康社会贡献人大力量。

(作者单位:市政府办公室)

如何增强市镇人大监督实效

李晓燕杨青霞

监督权是宪法和法律赋予人大的一项重要职权。从人大履职的现实情况看,监督的实效性往往直接影响人大工作各个方面。人大监督,既要敢于监督,又要善于监督,关键是看监督的实效性。只有不断增强监督的实效性,才能不断提高人大监督的权威性。监督就要能够实实在在地解决问题、推动工作、促进事业发展,所以,实效性是监督的生命力之所在,切不可流于形式,走过场,搞“花拳绣腿”和“花架子工程”。

增强人大监督的实效,就要充分认识党的十八大以来人大工作所面临的新形势、新要求、新使命,进一步增强人大监督工作的责任感和紧迫感,紧紧地围绕党和国家工作的大局,牢牢地抓住关乎改革发展全局的重大问题和广大人民群众普遍关心的热点难点,坚持从人大监督工作的特点和规律出发,灵活运用这些年形成的行之有效的监督形式和方法,与时俱进、探索创新,从而在加大监督力度、提高监督水平、增强监督实效上,不断迈出新步伐、开创新局面。

地方人大的监督工作,特别是各地市州、县区、市镇的人大监督工作,其性质都是一样的,都有着人大监督的一般特征,但同时,由于所处位置和环境的不同,其监督内容和方式方法又会有着不同特点。市镇人大监督工作,是市镇人民群众行使管理国家和社会事务民主权利的基本组织形式,是市镇人大的基本职能之一。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视人大工作,特别是对加强县乡人大工作作出了顶层制度安排和具体路径设计,为发展基层民主,保障人民民主权利,构建社会主义和谐社会,指明了方向。下面,就市镇人大如何加强监督工作提出思考。

一、面临主要难点问题

(一)思想认识不够到位。对市镇人大监督工作重要性认识存在偏差,普遍认为市镇人大平时开展一些监督是走法律程序,一定程度上影响了人大监督工作的实效。

(二)监督的法律规定不够完善。《监督法》只是对县(市)级以上人大常委会的监督工作进行了规范,对市镇人大的监督权并没有明确规定。

(三)人大代表素质参差不齐。农村人大代表的思想文化素质、法律知识水平不高,书写和口头表达能力较弱,不能准确、及时地反映选民的利益和诉求,在一定程度上影响了代表履职监督职能的发挥。

二、加强市镇人大监督工作的建议

在新形势下,加强市镇人大监督工作,结合实际,积极探索监督内容、程序、形式和方法,依法行使监督权,发挥市镇人大监督职能,为落实依法治国基本方略,发展基层民主,保障人民民主权利,促进地方经济社会发展,构建社会主义和谐社会都具有十分重要的意义。

(一)加大宣传,增强监督意识。要加大宣传力度,增强人大监督意识,通过多种形式的宣传教育,使市镇党政领导及其工作人员正确认识人大的性质、地位和作用,尊重人大的法律地位,重视和支持市镇人大监督工作。市镇人大主席团要定期不定期组织市、镇两级人大代表学习有关法律法规和人大业务知识,增强依法监督意,提高代表的法律水平和议政监督能力,树立市镇人大在服务地方经济社会建设中的作用和权威。

(二)理顺关系,创造监督条件。要坚持党的领导,主动争取市镇党委的重视和支持,理顺市镇人民代表大会与市镇党委、市镇政府之间的关系。一要处理好与市镇党委的关系,做到与市镇党委合拍。要坚持和依靠党的领导,主动争取市镇党委的领导。工作上,按时完成市镇党委交给的各项任务;行动上,与党委同步、目标同向,善于把市镇党委的主张通过法律程序变为全市镇人民的实际行动。二要处理好与市镇政府的关系,做到与市镇政府合力。市镇人大一方面要敢于监督,督促市镇政府成员学法、守法、执法,支持和监督市镇政府依法行政;另一方面,又要善于监督,把对政府监督的立足点放在对市镇政府工作的支持、促进上,找准监督与支持的结合点,真心诚意帮助市镇政府解决工作中的问题。三要处理好与市镇人大代表的关系,做到与代表合心。密切与代表的联系,生活上时刻关心代表的冷暖,工作上时刻听取代表的意见、建议,及时组织代表开展视察、调查等活动,充分发挥代表的桥梁和纽带作用,解决好代表履职过程中出现的困难,为代表履行监督职能创造条件。

(三)准确站位,拓展监督方式。一是明确监督方式的主体。明确监督市镇人大的监督主体和监督方式,努力在决定重大事项、推进依法治乡(镇)保障和维护国家、集体及人民群众合法权益方面发挥职能作用。二是把握监督方式的内涵。市镇人大对每一种监督方式的特点和适用范围都要准确把握,以便针对不同的监督对象、监督内容、监督重点采取不同的监督方式。既客观公正地肯定受评议单位取得的成绩,又直言不讳地指出存在的问题和不足,实事求是地分析产生问题的原因,有的放矢地提出意见和建议。对于重点项目和难点问题,主要采取组织代表集中视察、专题调研的方式,掌握一线情况,找准问题症结,提出有针对性的建议意见。对于项目落地、精准脱贫攻坚、生态环保等重点工作,主要采取听取和审议专项工作报告的方式,深入村组、农户了解工作落实情况,为改进和推动工作建真言、献良策、求实效。三是注重监督方式的融合。加强对监督方式的优化组合和综合运用,突出监督的计划性、系统性、连续性和科学性,注意处理好量与质、点与面的关系,把工作监督与法律监督结合起来,把对人的监督与对事的监督结合起来,把专项监督与综合监督结合起来,把推动自行整改与依法纠正结合起来,促进监督工作更加有序有效地进行。

(四)把准方向,选准监督重点。市镇人大要围绕党委和政府的中心工作,讲求监督实效。一是聚焦党委工作重心,围绕重点问题选题。要紧紧围绕精准脱贫攻坚、基础设施建设、特色产业发展、重点项目建设、美丽乡村建设、农村清洁家园、社会稳定、公共安全等方面督促解决其中的突出问题。二是聚焦人民群众心声,围绕热点问题选题。市镇人大人大监督工作的当然切入点重点应放在生态环境、食品安全等热点问题,组织代表开展调研、视察、评议,促进问题的解决和落实。三是聚集工作推进难点,围绕矛盾问题选题。市镇人大要牢固树立监督就是支持的观念,紧紧抓住政府工作中存在的难点问题进行监督,听取专项工作汇报,集思广益,主动建好言、定好策、督好事,帮助政府破解难题,形成共同推进工作的合力。

(五)创新机制,落实组织保障。一要加强制度建设。要根据有关法律法规和市镇人大工作职责,结合实际,完善市镇人民代表大会议事规则、主席团议事规则、办法,制定切实可行的工作制度,实现市镇人大依法履行监督权、依法开展各项监督活动。二要创新监督工作机制。通过召开主席团会议,组织视察、调查、执法检查等形式,对政府工作进行有效的监督,做到既不失职,又不越权、越位。三要建立激励约束机制。把市镇人大工作纳入党委考核内容,充分激发市镇人大主席的工作热情。四要创新工作机制。市镇人大主席要把工作的着力点放在人大工作上,把主要精力用在监督工作上。善于发挥人大自身优势,督促各级干部和部门依法办事、公正办事、为民办事,从而推动党委中心工作的开展。

(作者单位:市农业委员会)

思想大解放履职高质量

思想是行动的先导,是第一道工序。在人类历史长河中,向来都是先有思想理论的突破与创新,后有社会的重大变革和进步。改革开放以来,我国先后经历了破除“两个凡是”、厘清“姓社”“姓资”、化解“姓公”“姓私”三次思想大解放,为解决“什么是社会主义”、“怎样建设社会主义”提供了思想基础,也为人民群众正确开展工作提供了指南。如今再提思想解放,就是要面对现实中存在的问题、解决工作中的困难,坚持理论联系实际,做好各项工作。习近平总书记曾经深刻指出:“中国260多万各级人大代表,都要忠实代表人民利益和意志,依法参加行使国家权力。”这就需要人大代表不断解放思想开启高质量履职的能力。

一、坚持以学习领会为出发点,努力做到“三个理解”

全面准确地理解解放思想,是做好思想大解放,提升高质量履职能力的根本前提。

一是要理解解放思想思想的基本内涵。什么叫解放思想?邓小平同志曾经说过:“解放思想,就是使思想和实际相符合,使主观和客观相符合,就是实事求是”。与“实事求是”相违背的是“脱离实际”。“脱离实际”主要有三种情况:一是被过时陈旧的观念束缚头脑,二是被超越当前情况的空想束缚头脑,三是被别人的经验束缚头脑。要真正做到一切从实际出发,就必须解放思想,摆脱这三种“束缚”。所以说,头脑发热,空想蛮干,不是解放思想;“打擦边球”、“闯红灯”,也不是解放思想。离开对规律的探索、认识和遵循,解放思想就会走到封闭僵化的老路上、甚至改旗易帜的邪路上去。习近平明确指出:“解放思想的目的在于更好地实事求是”。对人大代表高质量履职而言,解放思想的过程,就是要突破过去条条框框的束缚,改变过去“人大举举手”、“走过场”的落后思维,结合经济社会发展大局和工作实际,有效地发现问题、思考解决问题的路径和方法,提高代表议政的能力。

二是要理解解放思想的重要意义。从理论上来讲,解放思想是推动马克思主义中国化继续发展的先导力量。中国经过几十年的建设和发展,经历了从“站起来”到“富起来”到“强起来”的转变,这一系列成就的取得就是马克思主义中国化的成果。随着中国特色社会主义进入了新时代,必须进一步解放思想,把马克思主义与当前中国实际相结合,以马克思主义中国化的最新理论成果习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,推进中国“强起来”。从实践上讲,解放思想是消除惰性推进创新的不竭动力。由于主客观的原因,惰性成了阻碍发展的最大绊脚石。从根本上说,国家的发展与单位、部门和个人的发展是紧密相连的,只有所有社会成员都积极进取,国家才会充满生机与活力。对所有社会成员来说,都有一个解放思想的问题,那就是要不断克服自身的惰性,努力进取,发挥各自的主观能动性,在共同推进社会发展进步的同时,自身获得全面、自由的发展,从而促进整个社会和谐发展。人大代表高质量履职,就要克服惰性,主动解放思想、深入调研,不当“随行者”、“听会者”,才能提出有效的对策与建议。

三是要理解解放思想的总体要求。解放思想的目的是统一思想,思想大解放就是要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,统一到党的坚强领导下来。具体到地方和部门,就是要围绕中心工作,开展解放思想大讨论。作为人大代表,要根据市委市政府的重大战略决策部署,开展研讨,提出针对性的意见和建议。解放思想的底线是党纪国法。思想大解放不是自由化,要有底线思维意识,严格遵守党纪国法,牢固树立“四个意识”,在代表履职的过程中,要大胆建言,按照“只要有利于解放和发展社会生产力,只要有利于推动经济社会持续健康发展,只要有利于实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益,只要有利于巩固党的执政基础和执政地位,就要大胆试、大胆闯,就要坚决破、坚决改。”原则提议案、提建议。

二、坚持以培育践行为关键点,努力做到“三个结合”

实践是思想的最终归宿,解放思想只有与实践相结合才能取得实效,更好地解放思想,推进高质量履职要做好“三个结合”。

一是把解放思想与学习教育相结合。解放思想要以《习近平新时代中国特色社会主义思想三十讲》为基本学习素材,全面把握这一思想的深刻内涵、精神实质、治国方略,为解放思想打下理论基础。学习解放思想的历程和背景,寻找解放思想的有益启示;学习解放思想的方法和路径,找准解放思想的着力点;学习解放思想的问题和困境,提升解放思想的实效性。学习掌握仪征经济社会发展实际情况,把解放思想与解决问题相结合,提升议政履职的针对性。学习人大代表履职的要求,提升履职的规范性。

二是把解放思想与实干履职相结合。“一分部署,九分落实”,解放思想最终要落在实干上,要与人大代表的高质量履职相结合。要把解放思想落实到党的理论政策宣传上来。人大代表要主动学习党的理论政策、市委市政府的决策部署,深入田间地头、工厂车间、村居社区宣传解读,统一思想认识。要把解放思想落实到传递群众呼声上来。人大代表本身就代表联系着一部分群众,要主动调研、认真倾听、及时反馈,把群众的利益诉求、生产生活困难、思想见地传递给党和政府。要把解放思想落实到高质量发展上来。人大代表要从人才引进、产品结构调整、企业转型升级、产业绿色发展、项目引进、社会治理等方面加强调研,提出切实可行的措施和方法,推动经济社会高质量发展。

三是把解放思想与问题导向相结合。解放思想的路径是问题导向。坚持问题导向是人类文明不断进步的推动力量,也是习近平治国理政的一个鲜明特点。党的十九大报告中指出,过去五年来解决了许多长期想解决而没有解决的难题,办成了许多过去想办而没有办成的大事,离不开党的十八大以来始终正视问题、敢于剖析问题,大力解放思想,全面深化改革,许多陈年老垢得以清除,许多发展弊病得以根治。在实际工作中,人大代表解放思想必须从实际出发,坚持问题导向,参与市情调研、民主监督、行风评议,认真撰写提案、反映社情民意,加强对“一府一委两院”及其工作人员的监督,共筑和谐发展的大环境。

三、坚持以立足本职为落脚点,努力做到“三个转变”

作为个体的人大代表,要立足本职,科学合理地解放思想,努力提高个人素质,高质量履职。

一是转变思想观念观念一转思路宽,脑筋一动天地广。解放思想主要有两个层次,其中之一就是思想观念的转变,主要体现在世界观上的革命,这个更为彻底、更为根本,解放思想过程正如邓小平所说的“换脑筋”过程。作为基层人大代表,要从唯心主义和形而上学中解放出来;从唯书、唯上、不唯实的教条中解放出来;从官本位思想中解放出来;从“等靠要”中解放出来,树立主人翁意识,自力更生、艰苦奋斗,沉下身、静下心谋发展抓落实。特别要从陈旧的机制体制中解放出来,从部门利益的藩篱中解放出来,树立大局观,把自己放进“强富美高”新仪征建设的整体中思考问题、解决问题,确实担当起主人翁责任。

二是转变思维模式解放思想一个很重要的层次就是思维方式的创新,也就是方法论上的创新。思维决定思路,思路决定出路。比尔·盖茨说过“人与人之间的差异就在脖子上面这个部分,而不是身高与体质上的差异,是思维层次和方式上的差异”。所以市委书记王炳松在全市解放思想大讨论动员部署大会上就说了,思想是行动的先导,思想的高度决定发展的速度。如果领会不透、把握不准、贯彻不够,就会“身体进入新时代,思想停在过去时”。人大代表要突破工作岗位的限制,围绕中心,树立信心,大胆地创新、大胆地突破,在全市重点工作上出智、出力。

三是转变工作方式。解放思想,高质量履职,要牢固树立责任意识,转变固有的按部就班式的工作方式。要激情工作,增强责任感,只要是能创造条件做到的事情,就主动去做;只要是自己能解决的问题,决不向上或向下推托;只要是能够达到的标准,决不停留在“差不多”的层面,而是精益求精,好了更好。要务实工作,就是不事张扬、不求浮华,专心致志、心无旁骛,脚踏实地、埋头苦干,做一切有利于加快发展的事;务实就是我们今天的作为,要经得起历史的评说,经得起群众的评价,经得起实践的检验;务实就是做好吃苦奉献、长期奋斗的准备,为群众办一些实实在在的事情。要高效工作,在服务群众的过程中,必须全力以赴“马上办”,不说少说“不能办”,多想多教“怎么办”,想方设法“为你办”,这样才能以优质到位的服务,赢得群众满意。

改革未竟全功,思想更待解放。涵养“计利当计天下利”的情怀,秉持“风物长宜放眼量”的远见,人大代表要以解放思想的自觉,推进高质量履职,实现自我价值,推动“强富美高”新仪征建设。

(作者单位:市委党校)

保障本部门人大代表履职的创新思考

张立新

提要:保障本部门人大代表履职的创新思考及时而且必要。部门人大代表是本部门代表性人物,离不开所属部门的提名推荐或考察通过。代表履职与其本职工作应当是相互促进的积极关系。代表履职与其本职工作难免存在冲突。保障代表履职具有重要政治意义,也是我们的法定义务,在四个方面有着重要的现实作用。保障本部门人大代表履职的创新思路有提高思想认识、注意选贤任能、突出标杆作用、营造良好环境、创新工作安排等5条。

主题词:保障履职创新

保障本部门人大代表履职既是部门工作的一项重要内容,也是政府工作部门义不容辞的责任。在建设新时代中国特色社会主义尤其是当前决胜全面建成小康社会的大背景下,部门工作和人大代表履职工作都需要克难攻坚、开拓前进。为此进行一些保障本部门人大代表履职的创新思考,力图促成部门及代表工作双赢并进,显然及时而且必要。

一、部门人大代表履职与其本职工作之间的关系

顾名思义,部门人大代表就是指那些在各个政府工作部门及其下属企事业单位上班的人大代表。由于人大代表基本上都是兼职,理顺其履职与本职工作之间的关系,无论对人大代表本人还是对其所在工作部门都十分重要。

1、部门人大代表与其所属工作部门的关系。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第二十四条规定“不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表名额分配到选区,按选区进行选举。选区可以按居住状况划分,也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。”,第二十九条规定“全国和地方各级人民代表大会的代表候选人,按选区或者选举单位提名产生。”。由此可见,部门人大代表从被提名为候选人到经选举产生都离不开部门及其下属企事业单位。事实上,部门人大代表往往由其所属部门推荐提名或者考察通过。甚至可以说,部门在很大程度上成了孕育本部门人大代表的摇篮。同时,部门人大代表也是本部门干部或群众中不同凡响的代表性人物。

2、代表履职与其本职工作之间的积极关系。人大代表通过知情、问政、视察、调研、检查、评议、批评、建议、审议、决定等履职活动不仅拓宽了眼界、增长了知识、提高了素质、锻炼了能力,而且能让自己在本职工作中更加得心应手、从而间接促进了本职工作。同时,如果人大代表能将得到增长的知识、能力在本职工作中出色发挥,就更容易作出好成绩,也会更受领导重视、群众欢迎,自己作为人大代表的履职活动也更能得到所在部门的理解和支持。所以说,人大代表履职与其本职工作之间应当是相互促进的积极关系。

3、代表履职与其本职工作之间在所难免的冲突。首先是时间上的直接冲突。人大代表主动履职或参加有关人大及其常委会组织的各种活动,既是其法定职责,也肯定会占用不少工作时间。就某个具体代表而言,其每周工作时间是一定的,若本周无履职活动,则全部工作时间都可用于本职工作;若本周有履职活动,则只能有部分工作时间可用于本职工作;履职时间越长、用在本职工作上的时间就越短,反之亦然。从表面上看两者之间似乎此消彼长、相互掣肘。其次是工作环境方面的间接冲突。人大代表越是积极履职越要占用工作时间,履职越有成效越会产生“树大招风”的消极社会效应。其工作中的直接同事(只占其选民比例的一小部分)的政治觉悟、法治意识、见识肚量就会受到考验,履职工作难免与其本职工作环境发生些许潜在冲突。这种间接冲突虽不明显,但对代表履职的影响不容忽视,主要取决于同事之间的理解和支持度。

二、保障人大代表(尤其是本部门代表)履职的重要意义

理清部门人大代表履职与其本职工作之间的关系后,我们还要进一步研究保障人大代表(尤其是本部门代表)履职的重要意义。

1、保障代表履职具有重要的政治意义。《中华人民共和国宪法》明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”它规定了我国的根本政治制度之一(即中国的政体)就是人民代表大会制度。任何单位及个人都必须维护和保障这一根本政治制度。这是我们讲政治的基本要求。我们保障本部门人大代表履职,就是在保障人民代表大会的工作,从本质上来说就是在维护国家的根本政治制度,其政治意义不容小觑。

2、保障代表履职是我们的法定义务。我们保障人大代表履职不仅是讲政治的表现,也是在遵守有关法律的规定。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第三十一、三十二、三十九条分别规定了“…代表所在单位必须给予时间保障;代表按照本法第三十一条的规定执行代表职务,其所在单位按正常出勤对待,享受所在单位的工资和其他待遇;一切组织和个人都必须尊重代表的权利,支持代表执行代表职务”。在依法治国的总要求下,我们必须一丝不苟地完成保障代表履职的法定义务,为建设社会主义法治国家出一份力。

3、保障代表履职有着非常重要的现实作用。一是增强代表履职的动力和效果。如前述,部门是本部门人大代表成长的摇篮。同时,部门及其下属企事业单位更是其中人大代表生存发展的最直接、最主要的依靠。本部门的有力保障能对人大代表产生无与伦比的心理及实际效应,极大地促进其积极而有成效地履职。二是推动人大工作不断进步。代表是人大工作的主体。人大工作的开展是靠一个个代表的具体履职活动得以顺利进行的。在部门人大代表的积极影响下,绝大多数代表齐心协力,必能给人大工作以不竭的动力。三是带动部门成员争先创优。对本部门人大代表的履职保障以及代表的突出表现无疑会产生示范效应,激发部门成员的荣誉感和进取心,进而在部门内产生比、学、赶、帮、超的正能量,促使部门工作不断迈上新台阶。四是提升部门政治素养和社会形象。通过对本部门人大代表的履职保障,稳步形成部门成员讲政治、顾大局的习惯和素养,并由此形成良好工作氛围及部门风气。只要坚持下去,部门的社会形象不难得到提升。

三、保障本部门人大代表履职的创新思路

通过理清部门人大代表与其本职工作的关系、弄清保障人大代表(尤其是本部门代表)履职的意义,我们要创新思路,以探求如何保障本部门人大代表履职。

1、提高思想认识。尽管保障本部门人大代表履职是我们的政治任务和法定义务,而且对人大、部门等方面工作有着重要促进作用,但是代表履职与其本职工作之间难免存在一两点冲突。为此,我们要提高认识,牢固树立大局观念和“一盘棋”思想,把保障代表履职当作部门常态化工作及本职工作来做。

2、注意选贤任能。虽然推选人大代表要严格按照民意要求,但是部门要发挥在政策、信息等方面的优势,充分发动群众,积极引导民意,力争把最具代表素质、又能在部门工作中作出突出表现的同志推选为本部门人大代表。

3、突出标杆作用。代表性是人大代表最突出的属性。既然具有代表性,就要发挥标杆作用。部门既要鼓励代表发挥标杆作用,更要为其创造条件。同时,在标杆作用引领下带来竞争机制,让更多有潜力的人得到成长,也让部门有了更多的选择机会。

4、营造良好环境。为本部门人大代表营造良好履职环境,是保障其履职的必要条件。第一,我们要在时间、信息、物资等要素上为其提供必要的履职条件,比如优先安排时间、优先提供工具、优先使其知情知政等。第二,为其畅通联系、沟通的渠道,让本部门人大代表同部门领导、群众、各级干部随时进行无障碍沟通联系,努力打消误解、增进理解。第三,克服影响代表履职的消极因素,通过宣传、推介、解释使其更加融入群众并被接受;通过学习、教育等活动,在本部门消除甘于平庸的从众心态;针对性地解决部分干部、职工对代表积极履职的顺眼、顺心问题。

5、创新工作安排。要最大限度地解决本部门人大代表的兼职冲突,还需能动地发挥其作用。一方面尽量调动其积极性;一方面充分发挥其专长;一方面灵活安排其工作。必要时可以特事特办、破例而为,甚至于将本部门人大代表当作“百搭”(也有叫做“配子”的)使用,不仅能保证部门工作与代表履职两不误,更可能促使两方面工作效益最大化。

(作者单位:市交运局)

完善机制增强实效

全面保障人大代表依法履职

人大代表是国家权力机关的组成人员,保障代表依法行使职权,是实现人民当家作主的重要途径,也是坚持和完善人民代表大会制度的必然要求。代表履行职责,既需要内在自身素质的不断提高,也需要外在保障和服务。加强代表履职的服务和保障工作是人大代表依法履职、充分发挥代表作用的基础,也是不断提高人大工作水平的重要举措。然而,不少地方人大代表履行职责还缺乏有效的机制和制度保障。在新形势下,如何完善机制,切实有效地保障代表履职是目前地方人大机关需要思考的一项重要课题,本文笔者主要从目前代表履职中存在的问题、原因分析及如何保障代表履职等三个方面粗浅谈几点认识。

一、目前人大代表履职中存在的问题

目前,人大代表在我国政治生活中的重要地位更加凸现,在促进我国经济、政治、文化、社会、生态文明建设中发挥的作用更加独到,在实现国家治理体系和治理能力现代化方面做出的贡献更加明显,赢得了全社会的更加尊重。同时,我们也要清醒地看到,与法律规定代表应当行使的权利和履行的义务相比、与新时期人民群众对代表履职新的期待相比,还存在一定的差距。当前人大大代表履职存在的主要问题为:

(一)代表的履职积极性不高我国各级人大代表大都是兼职代表,这是人民代表大会制度的基本特征。代表以本职工作为主要事业,个人和家庭的利益决定于本身职业,以代表身份活动的主动性当然不够。代表中一些党政领导干部很难安排出时间以代表的身份参加人大闭会期间的履职活动,更多代表首先要保证本职工作任务的完成。所以,要求代表积极参政履职,仅凭一纸法律文本或者让人大机关领导做动员而没有实际权利保证和严格制度约束远远不够。

(二)代表缺乏履职素养我国各级人大代表的产生虽然保证了代表的广泛性、公平性,但多数人大代表不是熟悉国家的政治法律制度的专家学者,代表整体上在知识结构、语言文字、研究决策等方面素质还不够高,难以在审议法律法规草案时提出有效的修改意见。例如,各级人大都要对本级预算进行审查,但越到基层,越缺乏了解财政预算情况的人大代表,经济监督职能难以发挥。当选的人大代表,因不熟悉国家人民代表大会制度的具体方式,不了解如何正确行使好代表职权,就需接受专门培训。

(三)代表履职活动的监督制度不够健全法律法规虽然对代表履职的方式和保障措施作出规定,但这些规定大多停留在原则层面,没有履职细化量化的实施措施,也没有对未依法开展履职活动的监督和处理办法。我国的间接选举制度和《代表法》规定的履职方式,让代表接受群众监督的机会和条件也不充分,难以督促代表积极履职。同时,人大系统内部的监督制度也不够健全,无法对代表怠于履职情况予以处理。

二、原因分析

当前,对于地方人大代表履职,除了能对人大代表依法参加人民代表大会会议有明确要求外,对代表其他形式的履职活动既缺乏权利上的保障,也缺乏义务上的约束。

一是从时间上看《代表法》第31条规定,在闭会期间,代表参加本级人代会或者常委会安排的代表活动时间必须给予保障。但目前的现实是,不少乡人代会一年只开一次且只开一天;有的市级代表一届下来,除参加一年一次人代会外,没有参加过培训、视察、评议、向选民汇报工作等,出现没有履行代表职责的失缺现象。

二是从财力上看人大代表缺乏履职活动经费保障。当前,各级财政用于代表履职的年度人均经费从零到数千元不等,让代表在这样低经费下独立开展工作的可能性微乎其微。

三是从人力上看各级人大机关虽然是人大代表履职的集体服务班子,直接为代表履职服务的干部与代表人数比例很低。各县级人大常委会的工作人员屈指可数,乡镇人大在组织建设、工作经验等方面都不够成熟,队伍整体素质不高,难以提供高质量的参谋助手服务。

三、如何全面保障代表依法履职

地方人大代表因履行职权的保障机制不完善、不健全,由此可能带来履职不到位等问题。这就需要地方人大机关加强领导,完善机制,强化保障,注重督办,激发代表履职热情,充分发挥代表作用,切实保障代表依法履职。

(一)提供代表知情知政保障

知情权是代表的一项基本权利,要通过订阅报纸、书刊杂志、发送政务简报等各种途径让代表及时了解国家机关的运行情况,了解区域经济社会发展状况和广大人民群众的意见。各级人大常委会和乡(镇)人大及“一府两院”都要建立向人大代表通报重大事项的制度,重点通报一个时期内的重点工作、重要决策以及人民群众普遍关心的热点、难点问题和处理情况等。坚持代表列席人大常委会会议的制度。每次常委会会议有计划地邀请乡(镇)人大主席、人大代表列席,让代表更多地了解常委会工作情况。组织代表参加“三查(察)”活动和对“一府两院”负责人的述职评议活动,积极引导代表做好有关议案、报告的审议工作。

(二)提供代表履行职务时间保障

保障代表履职时间的主要途径,一是强化代表履职意识,提高代表的履职自觉性、积极性。要建立代表履职的制约监督机制,如实行代表履职登记、公布制度,代表向选民述职制度,优胜劣汰竞争机制等,促使代表执行职务有动力、有压力、有活力,改变干不干一个样的状况,只有这样,代表才会自觉挤出时间参加代表活动。二是强化时间保障的法律保护,建立强有力的法律保障机制。代表法中的规定原则性强,需要地方各级人大通过立法进行细化。地方人大制定实施办法,规定市、乡人大代表在闭会期间执行代表职务的时间,市代表每年不少于10天,乡镇人大代表不少于7天,有时间确保正常履职。三是逐步确立人大代表的专职身份,县市级的代表实行兼职和专职相结合的制度,在时间、经费、代表构成、专业知识等方面给予保障。乡镇人大代表也要有专门时间、专门精力从事人大活动。人大代表专职化,才是代表有履职时间的最好保障,当然,这可能还需今后逐步探索。

(三)提供代表履行职务物质保障

物质保障包括代表的活动经费保障和代表所在单位必须给予工资、奖金和其他福利待遇等保障。代表专项经费要列入本级预算并足额到位,专款专用,严格管理,不得挤占。应着重突出解决增加代表经费问题。应尽可能地提高人大代表的活动经费,引导代表以小组活动的形式开展视察和专题调研活动,财政给予足够的经费和物质保障,让各个群体的代表都有能力发出自己的声音。

(四)提供代表建议意见办理机制保障

人大代表提出建议意见是代表的基本权利,代表建议意见的落实得好坏,直接反映代表履职的成效。乡镇人大主席团要切实加强代表建议意见的督办,政府要高度重视其办理工作,从实现好、维护好人民群众的利益出发,不管是能办、创造推荐能办、无条件办理的建议意见,都要与代表进行协商与沟通,把能办的办好,创造推荐能办的积极主动办理,无条件办理的向代表沟通解释,争取代表理解,使建议意见办理结果让代表满意,获得履职的成就感,从而激发代表的主动履职的活力,更好地促进地方经济、社会发展。

(五)提供代表履行职务组织和服务保障

各级人大和人大代表之间,不是领导与被领导的关系,相反,人大是由人大代表选举产生的,人大有义务为人大代表执行职务提供服务。一要为代表活动提供组织保证。要本着便于组织、便于活动的原则,不断加强各级代表组织网络建设,为代表开展活动提供组织保证。下一级人大应为上一级人大代表设立联络处,为代表开展活动、履行职责提供服务;继续巩固和完善代表小组的活动机制,以便于组织相关专业的代表参与常委会的视察、执法检查及有关工委的调研等活动;完善人大常委会联系代表制度。二是进一步创造有利于代表履职的社会环境,进一步深化人民代表大会制度和民主法制思想的宣传教育活动,大力宣传代表执行职务的先进事迹,使全社会都来支持人大代表履行职责,为人大代表执行职务、发挥作用创造良好的社会环境。三要强化各级人大的自身建设,努力提高服务质量和水平。目前,大部分人大工作人员在年龄结构、专业素质、服务意识等方面都未能达到要求,制度建设也处在完善之中,因此,要按照政治坚定、业务精通、务实高效、作风过硬、团结协作、勤政廉洁的要求,加强人大工作机构和干部队伍的思想、组织和作风建设,进一步增强工作活力,不断提高服务质量和水平。

(作者单位:市审计局)

建立完善工作机制

提升主席团工作质效

——谈如何增强乡镇人大主席团的工作质效

夏琳璐

《地方组织法》中指出,乡镇人民代表大会主席团有主持召开乡镇人代会会议,提出和处置议案,交办建议,提名选举人,提出罢免案等五项法定职能,乡镇人大主席团在人代会期间起着十分重要的作用。2015年8月29日,十二届全国人大常委会第十六次会议通过了关于修改地方组织法、选举法、代表法(简称“人大三法”)的决定,又立法明确了乡镇一级人大主席团在闭会期间的新职能。那么乡镇人大主席团该如何提升工作质效呢?下面就谈谈我的几点思考:

一、人代会期间,乡镇人大主席团如何提升工作质效?

乡镇人大主席团在乡镇人代会会议期间作为领导机构,负责筹备、召集和主持本级人民代表大会会议,在举行人代会期间,决定提交议案由大会审议或表决,对正、副乡镇长人选的提名或根据提名情况提交大会酝酿、讨论,对下一次会议的召开筹备各项工作等。

1、合理安排好每年两次的人代会议程

通常来说,一次乡镇人代会召开时长为1-2天,《江苏省乡镇人民代表大会工作条例》中列举出来主席团的“常规动作”有十一项之多,目前,乡镇基本能在1-2天的时间内将所有日程走完,如有选举任务,会适当延长会议召开时间,但百密一疏,细节上仍然有经不住推敲、有待进一步完善的地方:例如有时会议安排分组讨论时间较短,一个小时左右的时间,代表团团长参加完主席团会议之后,再回到小组进行讨论,代表们会因为时间仓促的原因,不能或很少能提出价值高的议案和建议,因此就不能更好的表达出人民群众的心声。

2、调动提升会议期间人大代表积极性

乡镇人大不同于县级以上地方人大,要有效地行使职权,仅靠乡镇人大主席团、人大主席或副主席的努力是远远不够的,必须采取切实有效的措施,把人大代表的积极性、主动性调动起来,着力提高人大代表素质,充分发挥人大代表作用。有些代表的政治责任感不强,仅把“人大代表”当作荣誉头衔,难以代表选民利益。实际工作中,我们发现有一些代表,缺乏深入调查,情况掌握不清,话说不到点子上,没有提过有价值的议案和建议,别人提的他都表示赞同,未能反映出广大人民群众的心声。对于这样的人大代表,一方面,要对其进行正确的引导,指引其正确行使人大代表职权;另一方面,在乡镇人大代表选举前,严格做好人大代表资格审查,坚决杜绝“拉票”“贿选”等情况的产生,提升代表整体素质,从而全面提升乡镇人大代表的履职积极性。

二、闭会期间,乡镇人大主席团如何提升工作质效?

1、主席团自身素质要更高

《条例》中第二十二条指出,在乡镇人民代表大会闭会期间,主席团会议一般每三个月召开一次,根据实际情况可以临时召开。目前,乡镇主席团会议都能按时召开,但目前主要存在的问题有:一是乡镇人大主席团制度不健全、不规范,因工作调动引起的成员缺职,补选不及时;二是乡镇人大主席团自身建设标准不高,有的主席团成员进入角色缓慢,人大工作方法技巧贫乏,不能很好地发挥参政议政作用,影响了主席团集体作用的发挥。

这就要求乡镇人大主席团在实际中,建立一整套完善的学习、会议和工作等制度,有序开展人大主席团工作。乡镇人大办要积极与镇党委组织人事、纪律监察部门对接,及时终止部分人大代表主席团及人大代表身份;通过举办培训班、专家授课等形式,组织主席团成员学习理论知识、法律法规和人大业务知识,掌握人大工作方法技巧,提高综合素质,为人大主席团工作开展奠定良好基础。

2、组织活动要更多样

闭会期间,积极围绕关系乡镇群众切身利益和社会普遍关注的问题,安排组织代表开展视察调研。听取和反映人大代表和人民群众对乡镇人民政府工作的批评、建议和意见。除了每季度至少安排一次人大代表视察调研外,还可创新调研方式,保留传统视察方式的同时,结合乡镇实际情况,制定出如:走访人大代表、走访群众等调研方案,做到明察与暗访相结合,通过多样化的走访调研形式,更好的反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见,进一步提高工作质效。除了探索出新的人大代表考察调研方式,乡镇人大主席团要积极主动牵头安排人大代表学习相关法律法规和人大业务知识,提升参政能力与水平。

3、督办建议要更及时

要利用好“人大代表之家”、“人大代表工作站”等平台,借助微信、QQ、政府网站等新媒体,组织代表密切联系人民群众,增强代表与人民群众之间的互动,广泛联系选民,积极征求人民群众意见建议,同时要做好乡镇人大代表定期向人民群众述职,对于人大代表的述职报告归档保存。对于人民群众迫切关心的热点、难点问题,如拆搬迁问题、基础设施配套问题,以及新出现的低效用地企业整治问题等,人大主席团要积极主动推进,督促政府为人民群众解决难题,使人大监督进一步成为推动政府工作的重要推动力。

4、行使重大事项决定权要更明确具体

乡镇是最基层的政权组织,乡镇人民代表大会是最基层的国家权力机关。江苏省第十二届人大常委会第二十四次会议通过了《江苏省乡镇人民代表大会工作条例》,对乡镇人民代表大会在行使重大事项决定权方面,进行了明确和界定,明确了闭会期间乡镇人大主席团负责对人代会上作出决议、决定的重大事项实施情况的监督检查。人代会上,一些乡镇除对财政预算和预算执行情况的报告进行了审查和批准外,没有对本镇的发展总体规划、城镇建设、乡村建设、重要民生工程、重要建设项目等进行审议和表决。基本上只是做好了“规定动作”,重大事项决定权这一职能,未能行使到位。

乡镇人大与乡镇人民政府是决定与执行、监督与被监督的关系,而乡镇人大主席团则是乡镇人大日常工作的“组织者”和“发动机”,提升乡镇人大主席团工作质效,促进乡镇人大工作更好的开展,定能将人大代表这根党和政府联系人民群众的“纽带”的作用发挥到极致。

(作者单位:大仪镇人大)

关于如何依法规范开好镇年中人代会

的几点思考

闫伊平

乡镇人民代表大会是我国最基层的国家权力机关,是人民代表大会制度的重要组成部分。与我国各级人大一样,乡镇人大既能充分体现国家性质,又是保证人民实现当家作主的政权组织形式。组织召开好镇年中人代会,依法行使好职权,对于坚持人民代表大会根本政治制度,推进基层民主政治建设,促进地方经济发展,维护基层社会稳定都具有十分重要的意义。

然而,现实情况下,由于乡镇人民代表大会的性质、地位和作用尚未得到充分认识和重视,开好镇年中人代会,还存在一些问题。比如,有些乡镇“不会”开人代会,程序、内容随意安排,不严肃不严谨;有的乡镇人代会只是走过场、走形式,没有深入讨论和解决问题。如此一来,乡镇人大依法行使职权就“大打折扣”,乡镇人代会召开起到的效果也就大大弱化了。

针对当前镇年中人代会召开中存在的问题,笔者认为,很大程度上是由于组织安排不够紧密、履职机制不够健全等原因造成的。因此,召开镇年中人代会,应紧紧围绕依法依规的要求,切实抓好“三个环节”中的“四个到位”。“三个环节”即会前、会中、会后,“四个到位”即会前准备到位、执行程序到位、会议审议到位和会后监督到位。

一是统一部署,会前准备到位。镇人代会召开前,都应统一布置,对乡镇人民代表大会召开的具体步骤、操作要求都进行详细说明,并就一些重要文字材料列出格式式样。乡镇人大会筹备工作机构一般应设立秘书会务组、组织议案组、后勤保卫组。秘书会务组主要负责拟发会议通知、起草各类报告(政府工作报告、财政上年度预算执行情况和本年度预算安排草案的报告、人大主席工作报告、代表异动和补选情况的报告等)、起草会议议程草案、起草主持词、领导讲话、会场纪律、大会作息时间表、印发大会有关文件资料、会场布置、安排讨论地点、会议服务等。组织议案组主要负责起草大会的选举办法草案、起草大会的各种名单草案(代表名单、列席和邀请列席人员名单等)、准备选举工作文件资料、各项候选人名单及简介材料、大会公告、设计、印制选票票箱、起草关于议案及批评、建议和意见处理办法的报告、提出议案截止时间的建议等。后勤保卫组主要负责编制大会经费预算、作好会议伙食安排等。各组应各司其职,分工合作,确保准备工作到位。

二是依法办事,执行程序到位。人大代表大会的一个重要特点,就是提请大会审议相关事项,法律程序要求严格。无论是预备会议、主席团会议,还是全体代表会议;无论是意见的提出、建议的答复,还是议案的处理等,都必须严格按照法定的程序进行,特别是一些涉及到代表民主权利的、必须进行的程序,不能随意简化。把好会议程序主要有三点:一是法律程序关。例如,看一看代表和列席人员是否依法出席和列席会议,出席会议的代表是否符合法定人数,审查需要通过的各种名单(草案)是否符合法律规定,主席团成员是否有政府负责人员参加。预备会议、大会正式会议、主席团会议、代表团会议的安排是否合理。二是要制订和审查好大会的选举办法。看看大会选举办法的规定是否坚持了差额选举,领导班子成员副职的选举一定要是差额选举,仅仅是在补选个别出缺名额时可以等额选举。提名候选人是否坚持由主席团和代表十人以上联合提名,以上两者提名的候选人人数是否依照法律的规定按应选名额提出。提名的候选人人数超过选举办法规定的差额人数时,是否安排了预选程序等,这些都要严格依法办事。三是要把好法定时间关。选举办法(草案)经主席团会议通过之后要及时安排时间提交全体代表审议,正式的选举办法应在党委向大会主席团提名推荐领导班子候选人之前,提交大会全体会议表决通过,一般安排在第一次大会作了几个报告之后表决通过。要保证提名酝酿领导班子候选人的时间不少于半天,提名候选人的截止时间要科学安排。

三是提高认识,会议审议到位。会议审议是乡镇人代会的薄弱环节,必须予以重视。人民代表大会会议的各项报告,尤其是政府工作报告,它既要总结上年和安排当年的工作,又是当地政治、经济、文化发展的总体规划,是会议所要审议的重点。会前要将政府工作报告、财政预算及预算执行情况报告的草案提前印发给各代表小组,广泛征求意见,为代表出席会议、审议议题做好充分准备。会议期间,要组织好人大代表们以严肃、认真、负责的态度行使人民赋予的权力,忠实履行人大代表职责,审议通过相关报告和决议、决定,并通过充分的酝酿和讨论,认真审议候选人的名单,对候选人的提名要各抒己见、踊跃发言,以顺利完成大会的各项程序。要做到会议时间安排服从会议审议的需要,审议的形式为提高审议质量服务,保证审议不走过场。为了充分审议好政府工作报告,要求乡镇人民代表大会会议的会期不能太短,在换届或有选举任务时,一般不少于两天,年度例会也应该开够一天,要有足够的时间来审议各项报告,审议和讨论全体代表和全乡群众共同关心的大事,力戒重选举、轻审议,图省事、走过场的做法,保证人民代表大会的议事质量。

四是强化跟踪,会后监督到位。提议案权、质询权、罢免权、询问权和建议、意见、批评权都是人大代表在履行自身职能中的权利。地方人大代表发挥作用的程度和这些权利是否得到充分的保障是分不开的。因此,乡镇党委和乡镇人民政府应充分尊重代表的权力,对代表会中和闭会期间提出的议案和建议及其他有关事项应给予高度重视。作为大会筹备方,大会结束后,应及时将选举结果以大会主席团的名义予以公告,并报送上级人大和组织部门。做好大会文件资料的收集、汇编和归档工作,为下次人大会的召开起到指导借鉴作用。要研究拟定议案和建议的承办单位和负责人,召开交办会,安排交办时间和地点,督促承办单位将办理情况书面答复提出建议的代表本人,切实提高办理结果满意率。

(作者单位:市发展和改革委员会)

依法规范开好镇年中人代会的

实践与思考

郑习年

乡镇人民代表大会是我国地方国家政权的重要基础,是实现基层民主的有效形式。中央和江苏省委关于加强县乡人大工作和建设的有关文件规定,乡镇人民代表大会会议一般每年举行2次,每次不少于1天。2016年江苏省出台的《江苏省乡镇人民代表大会工作条例》明确了分年初和年中两次召开乡镇人代会,并规定了大体的议程。为深入贯彻落实好中央、省、市有关文件精神要求,我镇从2016年7月开始每年都按照市人大常委会工作要求依法规范召开了镇年中人代会,取得了积极的成效。通过依法规范召开好镇年中人代会,进一步调动了代表履职积极性,增强了代表与人民群众的联系,加大了人大监督力度,促进了我镇经济社会发展。我们的主要做法和体会是:

一、做好会前准备是依法规范开好镇年中人代会的前提

“凡事预则立,不预则废。”依法规范开好镇年中人代会,会前充分做好准备工作是前提。为高质量开好镇年中人代会,我镇未雨绸缪,从党委重视、征求意见、安排部署三个方面做好会前准备。一是党委重视到位。党委重视是开好年中人代会的根本保证。每次召开镇年中人代会前,我镇人大都积极争取镇党委的支持,精心拟定会议方案,提出会议召开的时间、地点、会期、会议建议议程、主席团建议名单、列席人员名单等,并向镇党委报告。镇党委书记亲自主持召开镇人大主席团会议,强调开好镇年中人代会是人大工作的一件大事,是加强镇人大工作规范化建设、解决镇人大工作虚化弱化问题、充分发挥代表作用、展示镇人大主席团良好风貌的重要契机,要提高思想认识、高度重视。二是征求意见到位。每年年中人代会会前,我们都要求全镇每个代表小组组织代表开展活动,并将列入年中人代会议程的上半年《政府工作报告》《政预算执行情况的报告》等各项报告事先印发给代表,征求他们的意见。同时要求每位代表主动深入选区,听取群众呼声,征询选民意见,为参加年中人代会会议审议做好准备。三是安排部署到位。镇人大主席亲自召开年中人代会筹备工作会,对年中人代会筹备工作做了具体安排部署,印发了镇年中人代会筹备工作方案,成立了以镇人大主席为组长,其他相关分管领导为副组长,镇组织、宣传、人大办、党政办、财政所等部门负责人为成员的领导小组,下设秘书组、会务组、后勤保障组和安保组等4个工作小组,具体负责大会筹备工作,并对每个组的分工进行了明确,细化任务,责任到人。

二、精心组织安排是依法规范开好镇年中人代会的关键

精心组织安排是保证镇年中人代会依法有序召开的关键。为保证镇年中人代会依法有序召开,镇人大牢牢把握会议的各个环节,严格按照既定的程序开展工作。一是做好代表人员报到。镇人大办事先对大会需要印发的会议日程、会议议程、报告等各项材料进行了认真审查,严格会议材料的发放、保管。会务组安排专门人员分两组分别做好正式代表、列席人员的报到工作,一组负责出席会议的正式人大代表到场的签到、领取资料,另一组负责出席会议的列席代表到场的签到、领取资料,并做好参会人员进入会场的引导工作,确保各项工作有序进行,为大会召开做好准备。二是规范会议议程。按照市人大常委会要求,结合我镇实际,每年镇年中人代会的建议议程为:(1)听取和审议上半年《镇政府工作报告》;(2)审议上半年《镇财政预算执行情况的报告》;(3)通报镇上一次人代会会议议案建议办理情况;(4)听取政府相关分管领导和部门负责人向主席团述职并评议。三是程序严格依法。一是程序规范有序。镇年中人代会同每年年初的人代会例会一样,政治性、法律性、程序性很强。无论是预备会议、主席团会议、还是全体代表会议,都要严格按照法定的程序进行,做到该到位的必须到位,该走的程序一个也不能少,确保会议依法有序进行。二是分组审议热烈。我们将全体参会人员分为1个列席队和4个代表队,对两个报告及有关重大事项进行专题讨论。镇党委政府主要领导分别到各代表队参与讨论,听取意见,倾听谏言,共谋良策,会场讨论充分热烈。三是通过报告决议。为充分调动代表履职积极性,组织代表认真听取和审议了《镇上半年政府工作报告》审议了《镇上半年财政预算执行情况的报告》,并表决通过报告决议。镇人大主席团成员对政府分管领导和部门负责人工作进行了满意度测评,满意率达100%。四是加大服务保障力度。为开好镇年中人代会,镇人大精心安排各项会务,在各个环节为代表履职创优条件,会前通过树立宣传展板、悬挂欢迎标语等方式,营造浓烈的会议氛围;会中无论是讨论室空调的温度、茶水的供应还是音响效果,以及代表出行、就餐、规范仪表等细节工作都提供了周到的服务。

三、彰显会议实效是依法规范开好镇年中人代会的目的

发挥作用、务求实效是依法规范开好镇年中人代会的最终目的。每年镇年中人代会结束后,我们都认真做好闭会后的相关工作,切实彰显镇年中人代会的实效。一是及时发布公告。及时以镇人大主席团名义发布大会审议意见、决议决定等公告。二是做好资料归档。认真做好镇年中人代会文件资料、会议记录及其他文档和音像资料的收集、汇编和归档工作三是抓好督查落实。全面落实好会议作出的决议决定,办理好镇人大代表提出的意见建议是开好镇年中人代会的重要体现。为确保会议成果的运用,镇人大对镇年中人代会镇人大代表提出的有关意见建议进行梳理归纳,并及时督促镇政府各部门认真贯彻执行人代会决议,着力跟踪督办议案建议、批评意见的落实,并将办理情况书面答复提出议案建议的镇代表本人,不断提高议案建议的办结率和满意率。

(作者单位:月塘镇人大)

如何依法规范开好镇年中人代会

乡镇人民代表大会是基层国家权力机关,是我国地方国家政权的重要基础,是实现基层民主的有效形式。召开乡镇人代会是乡镇人大的主要工作,是乡镇人大代表参与管理地方国家事务、行使人民当家作主权利的重要平台,也是乡镇人民政治生活中的一件大事。根据中央〔2015〕18号文件精神,乡镇人民代表大会会议每年举行两次,江苏省2016年出台的《江苏省乡镇人民代表大会工作条例》明确了分年初和年中两次召开乡镇人代会。依法开好每年两次乡镇人代会对于进一步巩固党的执政基础,始终坚持人民主体地位,始终坚持以人民为中心发展思想,充分发挥基层国家权力机关作用,大力推动人民代表大会制度与时俱进创新发展和地方经济社会持续健康发展,具有十分重要的意义。但如何依法规范开好乡镇年中人代会?这是一个现实问题。笔者根据近年来对所在镇召开人代会工作的实践总结,提出以下几点建议:

一、超前谋划,做到有备无患

召开镇年中人代会,必须要超前谋划,尽早安排,打有准备之仗。建议成立以镇人大主席为组长、相关领导为副组长的会议筹备组,把好“总开关”,下设秘书组、组织组、宣传组、会务组和安保组,及时召开工作碰头会,明确各自工作职责:秘书组负责各类报告的起草与校对工作,组织组负责大会日程安排与选举方面材料准备工作,宣传组负责会议照片拍摄与会议通讯报道工作,会务组负责材料印刷分装与会场布置工作,安保组负责会场外围安全保卫工作。通过精心做好会务准备,明确要求把握重点环节、注重会议细节,确保会议顺利进行、开出实效。作为会上“唱主角”的人大代表,会前可以组织他们视察全镇上半年经济社会发展情况和相关民生工程项目建设情况,对全镇上半年工作进行深入细致的“回头看”,了解掌握实情、熟悉政策法规、领悟吃透习近平总书记重要讲话精神以及镇党委政府的决策部署,为审议讨论各项报告和提出有见地的议案建议做好充分准备。在思想和行动上都做好准备,镇年中人代会就会真正开成一个内容充实、程序严谨、效果颇佳的会议。

二、严格把关,做到有序推进

召开镇年中人代会要严格把关、高标要求、过细操作,绝不能怕麻烦、图省事,随意缩减会议程序和时间,真正做到程序到位紧凑,规范及时高效。笔者认为应严把七个关口:一是把好通知关。今年我镇年中人代会相较于其他乡镇,多出了一项选举议程,为保证选举合法有效,会务组提前两天电话通知各位代表,提前一天发放书面会议通知,要求代表安排好手中事务,无特殊情况,按时参加会议,确保代表通知一个不能落。二是把好会议关。严格按照规定召开相关会议,无论是召集人会议、预备会议、主席团会议,还是全体会议以及代表团分组讨论都要开满开足开好,有时间、地点、内容、记录,确保大小会议一次不能少。三是把好时间关。严格按照法定的程序,制定印发年中人代会日程图表,安排实打实,运行点对点,不错不漏,确保会议时间一点不能省。四是把好材料关。各项报告、议案、选举办法、代表团划分名单、决议、主持词、选票等所有会议大小材料,都要慎之又慎、审之又审,确保各项材料一个不能错。五是把好审议关。各代表团正副团长要善于调动代表的审议热情,使代表们的发言既不偏离议题,同时又能够“知无不言,言无不尽”,确保审议发言一人不能漏。六是把好议案关。各代表团指定语言组织能力强的代表做好记录,并充分发挥组织组梳理审核把关作用,严格议案、建议规范格式和质量要求,确保议案建议一件不能乱。七是把好选举关。召开主席团会议介绍候选人情况,各团团长要向代表做好介绍,正确引导代表围绕组织意图行使民主权利,正式选举时仔细阅读说明后做好填写与投票工作,确保选票一张不能差。

三、突出重点,做到有效而为

镇年中人代会的实际效果和质量怎么样,关键是要紧紧围绕会议中心,精心挑选会议议题,这是重中之重,必须牢牢抓住这个“牛鼻子”。笔者认为要体现镇年中人代会实际效果就应在围绕全镇经济社会发展和人民群众对美好生活向往上狠下功夫:一是要有利于抓住大事要事、突出重点、抓出成效,既要有听取审议政府上半年工作报告等规定动作,更要有开展述职测评等自选动作;是要有利于促进全镇经济社会发展,加强对报告中下半年工作安排的监督落实,强化跟踪监督,会后监督到位;三是要有利于代表行使权利,人民当家做主,镇年中人代会会议议题要坚持少而精、求实效的原则,要有特色、有亮点、有创新,笔者建议可以借鉴江西省瑞昌市夏畈镇的做法,专门组织代表对镇政府今年几项重点工作进行专题询问,并安排分管负责人进行回答,这种形式深化了代表对政府重点工作的知情权,加强了代表监督职能,促进了代表与政府的相互沟通与理解,创意新、内容实、作用大、效果好,把年中人代会开成“问政会、询问会、智囊会”,达到一会多能、一会多效、一会多彩的目的。

(作者单位:大仪镇人大)

浅谈如何规范和深化乡镇

人大评议政府工作

张馨尹

人大评议,是近年来乡镇人大在开展监督工作中研究和探索出来的行之有效的好形式、好方法,是乡镇人大对政府及其职能部门的工作实施监督的一条有效途径,在拓宽人大监督渠道、加大监督力度方面,获得良好的监督成果,在推进地方人大工作、促进社会主义民主法制建设方面,也收效颇多。但从我镇人大评议工作上来看,由于缺乏对相关制度的深刻认知和理解,缺乏对有效理论的学习和吸收,目前乡镇人大评议政府工作还有待进一步提高和完善。

一、乡镇人大开展好评议工作具有重要意义

符合宪法原则和法律法规的基本精神评议的目的就是把人大监督、人大代表监督和公众监督有机融为一体,把程序性监督和实质性监督结合起来,既增强了监督的刚性,又提高了监督的实效;通过开展工作评议,有利于健全社会主义法制,实现民主政治的制度化、法制化,也有利于拓展公民政治参与的途径,充分保证和体现人民当家作主的民主权利,从而有力地推进社会主义政治文明的发展。

丰富了监督形式、拓宽了监督领域、增强监督实效乡镇人大评议工作对于基层政府而言,所体现的是人大监督职能的强化。以调研、考察、座谈等方式参与到政府部门各项决策中去,特别是在项目建设、社会治理、民生事业等方面发挥监督作用,倾听民意、传达民意,把人民群众对美好生活的向往作为评议政府工作的重要依据,推进社会各项事业全面发展,营造健康有序、公平公正的社会政治秩序,增进人民福祉。

提升干部队伍建设能力和政府部门执政能力人大评议不仅仅是对政府这个主体或者相关部门的工作评议,同时也是对个人工作成效的评议。乡镇人大评议不仅能够从根源上转变政府工作人员的工作作风,督促他们提高自我思想认识、提升基层干部队伍建设能力,同时也是促进政府部门工作的重要手段。开展工作评议既是人大履行监督职责,也拓宽了监督渠道,发挥监督实效,支持和促进政府工作进一步深化改革,深化“放管服”,推进政府向服务型、阳光型政府转变,切实提高政府工作效率和执政能力。

二、乡镇人大评议工作能力需进一步提高

人大工作评议,同其他许多工作一样,都有准备、实施和整改的过程,要进一步完善和深化这项工作,必须以与时俱进的理念,认真践行党的群众路线,坚持问题导向,不断改进和提高,才能确保其生命力,并不断取得实效。乡镇人大做好评议政府工作,需要从以下几个方面进行完善和提高:

切实注重自身建设,不断提高评议能力加强乡镇人大工作队伍建设,设立专职人大主席和人大秘书,认真学习掌握有关法律法规和相关业务知识,提高评议的能力和水平,要以对党对人民高度负责的态度,抛弃私心杂念,认真行使法律赋予的职权,依法开展评议。强化各级人大之间的学习沟通,及时发挥政策宣传、沟通联动作用,健全落实代表学习制度,加强学习,强化代表党的观念、政治观念、大局观念、群众观念和法治观念,努力提高代表参政议政、依法履职的水平,锐意进取、无私奉献。同时也要定期组织代表回选区述职和代表履职考评、促进代表积极工作,不断推动人大工作树立新形象、迸发新活力、取得新成绩。

处理好“四个”关系,提升乡镇人大评议工作水平正确处理好与乡镇党委的关系。坚持党的领导,既是人大依法履职必须始终坚持的最重大的政治保证,也是做好人大工作最根本的政治保证;正确处理好与乡镇政府的关系。在工作中合力,要始终做到从监督出发,把监督和支持有机结合起来,重大问题不含糊,围绕农民增收、社会保障、民主法制建设、人民群众关心的热点、难点问题发挥作用,行使好重大事项决定权,促进经济快速发展,社会和谐稳定;正确处理好与人大代表的关系。在工作上合心,加强代表培训工作,增强代表履职的责任感、使命感,提升代表的议政能力和履职水平;正确处理好人大工作与中心工作的关系。我们正处于加快发展的重要战略机遇期,各种社会矛盾凸显。人大应当发挥好联系群众紧密、群众基础广泛的特点和优势,把人大工作与中心工作有机结合起来,确保各项中心工作取得实效。

抓好评议结果运用,增强政府执政能力评议结果的运用是评议工作的目的所在。实事求是、客观公正是评议工作必须把握的基本原则,要全面、客观、公正地评价部门在推进工作方面的情况,既要肯定成绩,又要指出问题,还要提出建议。要重点抓住工作中存在的事关全局性、根本性的突出问题,尽量贴近实际,具体化,防止概念化和口号化。要把整改贯穿于评议的全过程。把广大人民群众对评议工作的看法和评价作为评议结果的重要依据,要督促被评议单位制定切实可行的整改措施,分解立项,落实责任,做到事事有交待,件件有着落。同时,也要充分运用新媒体,做好工作评议的宣传工作,及时公开评议结果畅通人民群众的知政知情渠道,发挥乡镇人大评议实效。

乡镇人大代表对基层政府开展工作评议,既要看宏观,又要看微观;既要肯定成绩,又要找准问题,切实达到人大评议工作的实效。同时,对被评议单位存在问题的处理工作一定要坚持原则和底线,依法依规,决不能姑息迁就。乡镇人大评议工作在提高其依法履职能力的同时也要增强当地政府和居民民主法制观念,更加广泛、更加自觉地贯彻执行党的路线方针政策,贯彻执行宪法、法律法规和人大及其常委会的决议、决定,客观公正地总结回顾工作,查找存在的问题和薄弱环节,有针对性地改进工作,提高工作效率。

(作者单位:陈集镇人大)

关于增强市镇人大监督工作实效

的几点思考

人大监督是中国特色社会主义监督体系的重要组成部分,是发展社会主义民主、全面推进依法治国的重要举措。人大监督实效不足,不利于各项工作在法制化轨道上科学规范、透明高效运行。市镇人大及其常委会应当切实增强工作实效,担当好监督主体责任。

一、增强人大监督实效的意义

(一)增强人大监督实效是实现国家治理体系与治理能力现代化的重要手段

推进国家治理体系和治理能力现代化要求决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系的建立,要求科学有效的权力制约和协调机制的形成,继而实现国家治理从一元单向治理向多元交互共治的结构性变化。增强人大监督实效,强化权力运行的制约和监督,可以倒逼政府进一步转变职能,将“官本位”思想调整到“民本位”思想上来,让权力在阳光下运行,从而形成系统完备、科学规范、运行高效的制度体系,提高国家治理体系与治理能力现代化水平。

(二)增强人大监督实效是推动依法行政、公正司法的重要保证

广大人民群众普遍关注、各方面反映强烈的问题,就是涉及国计民生的重大问题。比如相关部门执法不严、公职人员滥用职权、执行程序不当等等。人大通过增强监督实效,做好法律法规实施情况的检查、规范性文件的备案审查等,加强对执法活动的监督,及时纠正违法行为,必将有效推动“一府两院”依法行政、公正司法。

(三)增强人大监督实效是扩大公民有序政治参与的重要途径

人民代表大会制度是我国人民当家作主的根本途径和最高实现形式,是中国共产党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式,是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的重要制度载体,是中国特色社会主义制度的重要组成部份。增强人大监督实效,行使好人民赋予的监督权,有助于提升“一府两院”的服务意识、民主意识和法治意识,树立以人为本的执政理念。

二、影响人大监督实效的原因

(一)执行手段缺位

监督法只规定了人大常委会如何开展人大监督,却没有规定相关法律责任。对于“一府两院”不依法接受监督的情况应承担什么后果,法律没有作出明确的规定,也没有授权人大常委会执行何种处罚措施。这种缺失,让市镇人大在具体工作中无所适从。

(二)监督方式衔接不顺

监督法规定的七种监督形式,即听取和审议“一府两院”专项工作报告、计划和预算监督、法律法规实施情况的检查、规范性文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定,应当是一个有机的整体,相互之间在一定情形之下可以转化。因为监督程序理论上应包含会议的组织进行程序、与“一府两院”的沟通协调程序、向社会公开通报程序、监督形式的相互转换程序、监督的绩效评估程序等,但目前法律规定未明确各种监督方式之间的转化条件和程序,没有形成相互衔接的链条和完整的体系。

三、增强人大监督实效的建议

(一)进一步深化对市镇人大监督性质和地位的认识,增强人大监督的责任担当,理直气壮地开展监督

宪法和法律对人大监督权的行使作出了明确规定,人大监督是国家监督体系的重要组成部分,监督的目的是确保国家各项权力依法得到正确有效行使。只有敢于履行法定职责,有效监督行政权、审判权、检察权的行使,才能更好发挥人大监督在推进国家治理体系和治理能力现代化、推动五大发展理念贯彻落实中的应有作用。

(二)用足用好各种法定监督手段,增强人大监督的有效性

一是做实做深常规监督内容,增加各种法定监督手段的使用质量,切实减少监督工作中行政性、事务性工作的比重;二是适时启用质询、特定问题调查等监督手段,加大监督力度,增强监督实效;三是拓宽监督视野,灵活运用宪法和法律规定的各种监督形式,提高人大监督工作的整体水平。

(三)注重探索多种监督方式有效衔接的创新模式,构建牢固的监督体系

探索多种监督方式有效衔接的创新模式,必须进一步拓宽人大监督工作的思路和渠道。一是探索实行监督听证制度;二是探索通过对审议议题作出决议的方式,提高审议意见办理的法律效力;三是探索建立监督后评估制度,提高评价监督效果的科学性和可信度。

(四)畅通社会参与人大监督的渠道,扩大人大监督的公开性和透明度

要借助社会之“合力”,发挥党的监督、舆论监督、群众监督等方面的作用,弥补人大监督的不足,形成整体合力和强大的威慑力。特别是要进一步加大监督公开力度,监督的内容、过程和结果全程公开,让权力在阳光下运行,借力媒体的传播力,进一步扩大公民的有序政治参与,有效吸收利益相关群众的意见建议,充分汲取群众的智慧和力量,不断提高监督的实效。

(作者单位:市财政局)

围绕中心履好职

切实增强镇人大主席团的工作质效

马集镇地处仪征市北郊,镇域面积64.5平方公里,辖9个行政村,1个居委会,人口3.02万人,现有市、镇两级人大代表73名

近年来,镇人大主席团在市人大常委会指导和镇党委的领导下,按照“围绕中心,服务大局,关注民生,依法监督,务求实效”的工作思路,在充分发挥基层人大代表主体作用,切实履行法律赋予的各项职责方面进行了探索,取得了一定成效。

一、把职责融入到阵地之中,充分发挥代表之家和代表工作站的作用镇人大主席团始终把代表之家和工作站作为人大发挥作用、代表履职尽职的重要载体,突出“全面覆盖、功能配套、正常活动、发挥作用”。一方面,抓阵地规范。在镇政府独立设置1个人大代表之家。换届结束后,镇人大主席团按照有固定场地、有统一标识、有配套设施、有代表公示、有活动制度的“五有”标准,对代表之家进行了更新完善。在村(居)为民服务大厅增设10个人大代表工作站,摆放工作站和代表桌卡,将本镇选举产生的市、镇人大代表,全部划分到各工作站,明确代表之家和工作站负责人、联络员,实行统一管理。另一方面,抓作用发挥。严格执行每月5日、20日代表接待选民日制度,接待日七日前公布接待代表姓名、层级和联系电话等基本信息,代表接待选民时,填写接待选民登记簿,跟踪并反馈好选民意见建议的办理情况。不断完善代表小组活动、学习培训等各项制度。建立代表履职档案,设立代表接待选民登记簿、代表述职登记簿和代表小组活动情况表“两簿一表”,如实记录代表履职情况。建立了人大工作QQ群和微信群,发挥好代表履职平台作用,为代表更好履职创造条件。近年来,省、扬州、仪征市人大常委会领导先后来我镇视察代表之家和工作站建设情况并给予了肯定。

二、把监督融入到活动之中,切实推动政府工作的改进镇人大主席团重点针对党委主导、政府在做和群众关注的工作,有针对性地开展监督,促进政府工作高效运转、群众利益得到有效维护。一是开展视察调研镇人大主席团围绕项目建设、镇村建设、民生建设等重点工作,定期组织代表开展视察调研,真正让代表在实地视察中摸清实情、发现问题、提出建议,换届以来镇人大主席团累计开展视察活动6项,提出意见建议38条,有效推动了一批突出问题的解决。如在镇十九届人大一次会议上,有代表提出要加强集镇建设,改造振兴路的建议,镇人大主席团将其列入2017年重点督办建议,并进行交办,镇政府高度重视,多次进行协商会办,加快工程进度,于2018年春节前完成振兴路的改造工作,得到了广大居民的高度肯定二是开展工作评议镇人大主席团坚持“对事”“对人”评议相结合,推动被评议工作提升满意度。换届以来,镇人大先后对14个部门的工作进行了工作评议。自2017年起,年中人代会上还组织代表对上半年全镇200万元以上政府预算专项资金绩效目标情况、263专项行动、精准扶贫等重大事项进行专项工作评议。通过专项工作评议,使得政府工作得到有力推进,也增加了政府工作的知晓度。三是开展述职评议镇人大主席团每年安排一名副镇长向人大代表进行述职,接受评议和满意度测评,并及时将测评结果进行反馈,更好地提高政府服务人民群众的能力。

三、把管理融入到服务之中,提高代表的履职水平着眼于激励代表发挥作用,镇人大主席团真心服务代表,以服务强管理,不断提高代表履职意识,规范代表履职行为。在代表联系选民方面完善了代表联系选民办法,镇主席团成员每人联系3名代表,每名代表联系10名选民,规定代表每季度至少到选区“代表工作站”接待选民一次、向选民收集形成合理化意见建议一条,联系帮扶困难选民一户、为选民办实事一件。换届以来,市镇两级人大代表共接待选民282人次,收集整理建议意见63条,意见建议反馈率100%,落实率90%以上,收到了一定成效。在代表向选民述职方面,制定下发了市、镇人大代表向选民述职活动的实施意见和时间安排表,从今年起每年各组织三分之一的市、镇人大代表向所在选区选民述职,三年内述职完毕,并就履职情况接受选民评议和测评。在提升代表履职能力方面,换届以来,帮助新当选代表尽快进入角色,镇人大主席团举办了新一届市、镇人大代表履职业务能力培训班。并结合镇人大年度工作要点,每季度选择1-2个主题开展分散培训,寓培训于代表日常活动中。同时,引导代表经常深入经济、维稳一线开展调查研究,不断提高议案建议的含金量,近年来,我镇先后有3件代表议案、建议被市人大列为重点督办议案、建议,有力推进了一批政府为民办实事项目的落实。

党的十九大召开以来,新形势新情况对各级人大及主席团赋予了新使命,乡镇人大主席团将在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下,依照两个一百年的工作目标,依法依规开展好相关活动,为加快乡村振兴作出应有的贡献。

(作者单位:马集镇人大)

积极发挥人大职能作用

打好打赢污染防治攻坚战

汤新彬

进入新时代,解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾对生态环境保护提出许多新要求。当前,生态文明建设面临的形势仍然严峻,正处于压力叠加、负重前行的关键期,已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期,也到了有条件有能力解决突出生态环境问题的窗口期。必须加大力度、加快治理、加紧攻坚,打好标志性的重大战役,为人民创造良好生产生活环境。市人大及其常委会肩负着贯彻落实党中央关于生态文明建设的决策部署、推动生态环境保护法律制度全面有效实施的光荣使命,要充分发挥人民代表大会制度的特点和优势,切实履行宪法法律赋予的职责,为全面加强生态环境保护、依法推动打好污染防治攻坚战作出贡献。

一、坚持党的领导,提高政治站位

坚持党的全面领导是打好污染防治攻坚战的根本政治保证。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央加快推进生态文明顶层设计和全面部署,加快制度体系建设,深入实施大气、水、土壤污染防治三大行动计划,推动我国生态环境质量持续改善。十三届全国人大一次会议通过宪法修正案,将新发展理念、生态文明、美丽中国等载入国家根本法。2018年5月,党中央召开全国生态环境保护大会,对加强生态环境保护、打好污染防治攻坚战作出再部署,提出新要求。6月,党中央、国务院发布《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》,明确到2020年,生态环境质量总体改善,主要污染物排放总量大幅减少,环境风险得到有效管控,生态环境保护水平同全面建成小康社会目标相适应。在生态环境保护新形势下,市人大及其常委会要牢固树立“四个意识”,提高政治站位,坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导,全面贯彻落实党中央决策部署,认真学习深刻把握习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想,坚持绿水青山就是金山银山的重要发展理念,切实担负起打好污染防治攻坚战的政治责任;要以习近平生态文明思想为方向指引和根本遵循,自觉把经济社会发展同生态文明建设统筹起来,结合我市生态环境保护实际对标找差,坚决摒弃以牺牲生态环境换取一时经济增长的做法,强化问题导向,强化系统思维,强化责任担当,着力破除与新时代新要求不相适应的思想观念和思维定势,更大力度解放思想、凝聚共识,确定新思路,采取新措施,着力解决突出生态环境问题,坚决打好污染防治攻坚战,努力推进全市生态环境高质量发展。

二、坚持多措并举,发挥职能作用

市人大及其常委会要突出职能优势,依法行使决定权、监督权、任免权,积极发挥对生态环境保护工作的推动作用。一是要行使好决定权。人大及其常委会要严格依法办事,集体行使职权,及时依法对有关生态文明建设、环境污染防治等重大事项进行审议,作出决议决定,切实维护人民群众的根本利益。二是要行使好监督权。要依法承担起对“一府一委两院”的监督职责,通过听取审议工作报告、专题询问和质询等监督形式,督促政府和有关部门扛起生态文明建设和生态环境保护“党政同责”“一岗双责”的主体责任,建立健全并严格落实环境保护目标责任制和考核评价制度,严格推行生态环境保护责任规定,切实加强党对生态环境保护的领导。同时,要依法推动企业主动承担全面履行保护环境、防治污染的主体责任,落实污染者必须依法承担责任的原则,加强环境执法监管,加快建立健全生态环境保护行政执法和刑事司法衔接机制,充分发挥监察机关和司法机关职能作用,完善生态环境保护领域民事、行政公益诉讼制度,依法严惩重罚生态环境违法犯罪行为。三是要行使好任免权。对污染防治攻坚战成绩突出的提拔重用,对污染防治工作不力的不予任命并依法追责,确保有权必有责、有责必担当、失责必追究。

三、突出规划引领,强化源头管控

2017年5月,习近平总书记在中央政治局第四十一次集体学习时强调“加快构建生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线三大红线”,“加快构建科学适度有序的国土空间布局体系”。党的十九大报告提出“形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式”“推进绿色发展”等要求。在此背景下,建立生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单(三线一单)环境管控体系应运而生。当前,市人大及其常委会要把推动建立“三线一单”环境管控体系作为生态环境保护重要工作通过“划框子、定规则”,优化空间布局、调整产业结构、控制发展规模、保障生态功能,强化各类环境影响评价管理,为加强生态环境保护、促进形成绿色发展方式和生产生活方式提供抓手。一是划定生态保护红线,识别生态空间。充分衔接并遵从目前生态保护红线划定、管理的相关要求,对于已经划定生态保护红线的地区,要严格落实生态保护红线方案和管控要求;对于尚未划定生态保护红线的,按照《生态保护红线划定指南》和相关要求划定管理。同时,在生态保护红线之外,识别重要生态功能区、保护区和其他有必要实施保护的区域等生态空间,实施限制开发,分区管控。二是明确环境质量底线,实施分区管控。衔接大气、水、土壤环境质量管理要求,确定分区域、分阶段的环境质量底线目标要求。以环境质量底线目标为约束,评估环境质量改善潜力,综合确定区域大气、水环境污染物允许排放量和管控要求,确保实现全年全市空气质量优良天数比例达到75%以上,水功能区水质达标率82%以上。三是完善资源利用上线,提升开发利用效率。衔接资源能源“总量和强度双管控”要求,以改善环境质量、保障生态功能为目标,综合考虑生态安全、环境质量改善、环境风险管控等要求,加强对自然资源的开发管控。四是划定环境管控单元,实施综合管理。为了便于管理,将“三大红线”的管控分区,衔接行政边界,建立功能明确、边界清晰、网格化的环境综合管控单元,实施分类管理。五是落实“三大红线”要求,建立负面清单。以各类环境管控单元为对象,将以“三大红线”为核心的环境管控要求,转化为空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控、资源开发效率等方面的管控要求,建立各管控单元的环境准入负面清单,明确禁止和限制的环境准入要求。

四、聚焦三大战役,推动环境改善

市人大及其常委会要把打好污染防治攻坚战作为人大履职尽责的重点工作领域,针对关键问题领域,结合深入推进“263”专项行动,抓住薄弱环节,着力解决突出生态环境问题,坚决打好气、水、土三大保卫战,推动生态环境质量根本好转。一是坚决打赢蓝天保卫战。全面推进开展“散乱污”企业整治和重点小企业关停整顿,强化化工石化企业无组织排放管理和挥发性有机物减排,加大排放高、污染重的煤电机组和散煤锅(窑)炉淘汰力度。完善重污染天气应急预案,落实《仪征市2018年5-12月空气质量改善工作方案》,以空气质量改善为刚性要求,在强化落实现有措施的基础上,采取更加严格的手段,有效降低大气污染物排放强度,减少重污染天气发生的频次和程度,努力遏制大气环境质量下降趋势。二是着力打好碧水保卫战。强化水源地生态环境保护,加大排查和整治水源保护区内的违法违规问题。开展长江沿岸生态隐患和环境风险调查评估,从严实施生态环境风险防控措施。排查整治入江排污口及不达标水体,强化工业集中区污水达标排放监管和入江河流水质跟踪监测,从严查处违法排污环境违法行为。三是扎实推进净土保卫战。全面实施《仪征市土壤污染防治工作方案》和《仪征市土壤污染治理与修复规划》,开展重点行业和重点遗留地块排查和整治,继续开展农用地土壤污染状况详查。深入推进长江经济带固体废物大排查活动和“清废行动2018”督办问题整改落实,持续开展重点工业行业危险废物产生、贮存、利用、处置情况调查评估。完善危险废物经营许可、转移等管理制度,建立信息化监管体系,实施全过程监管,严厉打击危险废物非法跨界转移、倾倒等违法犯罪活动。

五、推进全民参与,践行生态文明

市人大及其常委会要充分发挥广泛密切联系人民群众的优势,广泛动员各级人大代表和人民群众积极参与生态环境保护工作,广泛动员各方力量,群策群力,群防群治,打一场污染防治攻坚的人民战争。一是加大宣传教育力度。要把生态环境保护纳入教育体系和党政领导干部培训体系,加强生态文明法律知识和科学知识宣传普及,倡导简约适度、绿色低碳的生活方式,引导全社会增强法治意识、生态意识、环保意识、节约意识,自觉履行生态环境保护法定义务,培育生态道德和行为准则,自觉践行绿色生活。二是健全信息公开制度。要把群众感受作为检验工作成效和环境质量的重要依据,群众认可才是真认可,群众满意才是真满意。要健全生态环保信息强制性披露制度,依法公开环境质量信息和环保目标责任,保障人民群众的知情权、参与权、监督权。三是完善公众监督机制。要充分发挥各类媒体的舆论监督作用,曝光突出生态环境问题,报道整改进展情况。要完善公众监督、举报反馈机制和奖励机制,保护举报人的合法权益,鼓励群众用法律的武器保护生态环境,形成崇尚生态文明、保护生态环境的社会氛围。

(作者单位:市环保局)

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