您所在的位置:首页 >  专项报告
关于养老服务体系建设情况的调研报告
发布日期: 2018-03-31 15:49  访问量:       来源: 仪征人大        保护视力色:

市人大常委会内务司法工作委员会主任  王正平

2018328

根据常委会年度工作安排3月上中旬,我委在常委会分管领导带领下,对全市养老服务体系建设情况进行了专题调研。期间调研组听取了市民政局的有关工作情况汇报,并邀请市发改、司法、财政等10家职能部门和相关镇、社区、敬老院、养老服务机构分管负责人进行了座谈交流,实地察看了瑞和养老护理中心、新城敬老院以及龙河护理院等养老服务机构,深入了解情况,广泛听取建议。调研组还赴山东威海、烟台等地进行了学习考察。现将调研情况综合报告如下

一、基本情况

据统计,截止2017年底,全市60周岁以上老年人口为13.5万人,占户籍总人口的23.97%,且此项比例每年还在微幅持续增长。面对日益严峻的老龄化形势,市政府及相关部门积极应对挑战,顺应养老服务的社会需求,初步构建了以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养融合发展的养老服务体系,有力推动了全市养老事业发展。

——敬老养老氛围日趋浓厚。相继印发《仪征市老龄事业“十三五”发展规划》《关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施方案》等文件,明确了全市养老服务体系建设工作发展方向。充分发挥各类新闻媒体作用,开展“孝老文明好儿女”“情系桑榆”等各类敬老爱老助老活动,引导形成为老服务的良好社会风尚。大力宣传老年人权益保障法等法律法规,建立健全市、镇、村三级老年人维权网络,保障其合法权益。

——养老服务政策逐年完善。在财政支持方面,持续加大养老服务体系建设资金投入,自2016来,累计安排预算资金2807.55万元,用于各项基本养老服务支出、敬老院新改扩建、养老机构运营补贴等,较好地保障了全市养老服务体系建设工作。在惠老政策方面,建立“尊老金”制度,每月为全市80周岁以上老人发放“尊老金”,持续提高老年人社会福利水平。完善医疗救助制度,帮助重点老年人群参保商业保险,并定期或不定期提供基本健康咨询和保健服务,不断满足老人多元化养老服务需求。在税费优惠方面,积极落实相关优惠政策,养老机构用水、用电、用气按居民生活类价格执行,并对养老机构投资建设、运营、资产处置等环节实行税收减免,优化养老服务业发展环境。

——养老服务体系不断健全。加强公办养老机构建设,依托市级老年公寓,建成拥有99张护理型床位的福利中心护理院,并在扬州地区率先得到医保政策支持,成为医养融合发展的示范养老机构。鼓励发展民办养老机构,积极培育华康老年康复中心、瑞和养老护理中心、天乐湖养老中心等民办养老机构,优化养老产业结构。探索创建公建民营发展模式,引进广州美好家园养老集团有限公司、上海海阳养老服务有限公司等社会力量参与养老服务事业,不断提升全市养老服务工作专业化水平。大力发展社区和居家养老,全市共有居家养老服务中心(站)170多个,城市社区覆盖率达100%,农村社区覆盖率达90%,养老服务体系建设工作基础较为坚实

二、存在的不足

虽然市政府及其职能部门围绕养老服务体系建设做了大量工作,但总体上看,全市养老服务工作起步较晚,养老服务体系建设还存在一些困难和不足。主要表现在以下几个方面:

1、养老服务设施建设滞后。据统计,全市共有公办养老机构12家,民办养老机构3家,提供养老床位共2272张,其中护理型床位553张,占总养老床位的24.34%,与到2020年护理型床位占养老床位总数达到50%以上、每千名老年人40张床位的目标还有较大差距(以13.5万老人数计,应配床位5400张)。根据省政府《关于加快发展养老服务业完善养老服务体系的实施意见》(苏政发[2014]39号),新建和已建住宅小区应按照每百户2030平米1520米配套建设社区居家养老服务用房,但在座谈过程中了解到,全市不少小区都未达到该项指标。养老服务硬件设施建设对政府资金依赖性较大,社会资本引入机制不够健全,伴随着持续提高的人口老龄化,公共财政资金将面临更大压力。出现上述情况,主要还是由于规划工作较为滞后,我市养老服务设施布局规划今年才着手编制,上个月经市规委会审议通过,目前尚未完成相关报批工作,全市养老服务设施建设缺乏系统性的依据。

2、居家养老服务工作较为薄弱。从我市老年人的养老意愿来看,大多数人倾向于居家养老。目前,居家养老服务形式主要有两种:一是由经过专业培训的服务人员上门为老年人开展照料服务;二是在社区设立的老年人日间照料中心,为老年人提供日托服务。大部分社区都设有居家养老服务中心(站),但整体运行水平参差不齐。一是城乡差距依然大。相对来讲,城区人口密集,老年人接受养老服务的意愿和需求较强;而农村地区老年人居住分散,经济条件较弱,很少接受社区服务。并且城区中心(站)功能较为完备,提供日托、就餐、健康咨询、上门照料等各项服务,但农村不少中心(站)都处于虚置状态,多数只能提供打牌、下棋等基本娱乐服务,功能较为单一。二是活动场所受限多。由于过去未将居家养老服务纳入社区功能统一规划,造成多数社区特别是老旧小区养老服务用房普遍不足,且设施简陋、场地分散狭小,严重制约了发展。另外,部分社区负责人反映,日间照料中心政府补助下拨相对滞后,场所日常运营捉襟见肘现象较为突出。三是服务质量需提升。我市把助医、助洁、助浴等政府购买服务交给广州美好家园养老集团有限公司、瑞和养老护理中心等社会养老机构托管后,由于缺乏有效监管措施,政府购买服务质量得不到保障。

3、养老服务市场亟待挖掘。体现在床位利用率上,虽然全市养老服务机构床位配置不足,但由于观念、经济、家庭等原因,养老机构床位总体利用率不高。

             床  位

机构名称

总床位(张)

护理型(张)

总床位入住情况

入住数(张)

入住率%

公办

11家敬老院

1536

253

600

39%

市福利中心护理院

170

99

122

72%

民办

华康老年康复中心

200

85

82

41%

瑞和养老护理中心

66

66

10

15%

天乐湖养老中心

300

50

50

17%

总  计

2272

553

864

38%

仪征市养老机构床位分布情况

从附表可以看出,养老服务机构床位平均入住率仅为38%,大量养老服务床位没有发挥作用,市场仍然存在较大潜力。体现在市场准入上,当前民办养老服务机构用地因无上级政府相关配套实施细则支持,只能通过市场化途径参加招拍挂获得,而这些土地多为住宅或商业性质用地,前期成本较高,实现盈利周期较长。同时,部分民间资本通过利用闲置厂房、租赁房屋等方式开办养老机构,在涉及立项、规划调整、消防验收和备案等方面遇到阻碍,且大部分养老服务机构的税收优惠政策都以非营利性为前提,而非营利性机构在融资贷款、利润分配等方面又有诸多限制。这些情况都对民间资本进入养老服务产业造成了一定影响。体现在医保政策上,一些养老服务机构为护理型或半护理型,不具备医疗资格,无法与医保政策有效衔接,医养融合发展有待进一步深化。目前,全市只有市福利中心护理院得到了医保政策的支持,华康老年康复中心、天乐湖养老中心等其他养老机构相关结算业务均未纳入医保报销范畴,制约了民办养老服务机构的发展。

4、养老服务队伍建设仍需加强。当前,队伍建设已成为制约全市养老服务事业发展的重要因素:一是人员配比和专业化程度不高。据统计,全市共有养老护理员111人,其中,取得养老护理员初、中级资格证书的为98人,与全市老龄人口比例约为11378,专业护理员人数远远不足。养老服务从业人员普遍年龄偏大,大多为再就业的“40”“50”人员及农村妇女,文化程度偏低,培训频次较少,缺乏专业护理知识,难以为老年人提供高质量服务。二是薪酬待遇不高。养老服务领域劳动强度大,尤其是护理失能、半失能老人的工作更为劳累。与高强度、高责任的岗位职责相比,普通护工月工资收入仅为2000元左右,以致于专业人员从业意愿不高,流动频繁,队伍不够稳定。三是志愿服务效率不高。目前,我市多数志愿者均依托市义工联开展的助老活动为老人提供服务。群众志愿服务意识尚需提升,志愿服务资源较为分散,志愿服务机制尚需完善。

三、有关对策和建议

推进养老服务体系建设,事关广大人民群众的切身利益,是一项重大民生事业,也是一项政府长期兜底的系统工程。提以下几点建议:

(一)提高认识,高度重视养老服务体系建设工作。目前,仪征老龄化比例高于全国平均水平约7个百分点,进入中度老龄化社会,随着时间的推移,在未来相当长一段时期内,全市老年人口还将不断增加,老龄化率还将不断上升。因此,建议市政府及有关部门从应对人口老龄化、高龄化、空巢化,促进经济社会和谐发展的战略高度,充分认识加强养老服务体系建设的重要意义,重视发挥政府在规划指导、市场培育、监督管理等方面的主导作用,着力构建与全市经济社会发展水平相适应的养老服务体系。

(二)整合资源,大力发展社区居家养老服务。一是将社区养老服务设施建设纳入民生工程,把解决社区居家养老服务用房紧张问题作为重点,进一步完善运营补贴、水电气费用减免等优惠政策,通过划拨、置换、租赁、回购等方式,整合公共服务资源,加大社区养老服务设施建设力度,健全社区居家养老服务网络。二是完善社区居家养老服务功能,充分利用家政服务、医疗保健、心理咨询等现有市场服务资源,发挥社区养老服务中心(站)、老年活动中心等设施的作用,激发社区养老服务活力,不断提高社区养老服务水平。三是加快推进居家养老服务平台和信息化建设,以现有智能化应急救援服务信息网络为基础,创新居家养老服务方式,拓展居家养老服务内容,丰富居家养老服务项目,最大限度地满足老年人居家养老的基本服务需求。

(三)统筹安排,加快推进养老服务设施建设。一是把养老服务设施建设发展纳入城市总体规划和土地利用总体规划,抓紧完善养老服务设施布局规划相关报批工作,对接明确土地划拨标准,盘活存量用地用于养老服务设施建设,为养老机构用地提供便利。二是认真研究解决民间资本创办养老服务机构面临的立项、规划调整和消防验收等问题,加快民办养老服务机构发展,改善供养条件,提高床位利用率,确保养老机构正常运行。三是充分发挥好公办养老机构的典型示范和对社会养老服务发展的支撑作用,通过新建、改扩建等形式,大力加强公办养老机构建设,在保障“五保”“特困”对象集中供养的基础上,积极为有需求的其他老人提供服务。尤其是要加快镇敬老院新建和改扩建进度。四是认真落实加快发展养老服务业的实施意见,加强监督检查,切实抓好土地供应、税费优惠、金融服务等政策的落实,降低社会力量举办养老机构的门槛,简化手续、规范程序,通过规划引导、政策扶持和资金投入,积极支持社会力量参与养老机构建设,优化养老机构结构和空间布局,形成养老服务投资主体的多元化格局。特别是要重点支持和推进“医养结合”的养老机构规划和建设,增加全市养老服务机构床位供给,认真研究医保政策准入等实际问题,最大限度地满足城乡养老服务需求。

(四)加强管理,不断提高养老服务规范化水平。一是建立健全养老服务机构准入、退出、激励机制,制定完善养老机构管理规范,强化行业监管,及时解决养老机构管理和发展中出现的矛盾和问题,加快养老服务业发展。二是加强养老服务质量的标准化建设,建立健全科学客观的社会养老服务评估体系及养老服务质量投诉机制,加强业务指导,积极推动养老服务行业的规范管理。三是加强养老队伍建设,进一步加大养老服务技能培训力度,积极培养和引进老年康复、老年病治疗、养老机构管理等方面的专业人才,提高服务质量。同时,要逐步提高养老服务从业人员工资和福利待遇,确保养老服务队伍稳定。

(五)强化保障,积极推动养老服务工作健康发展。一是完善工作机制,积极构建“政府主导、民政牵头、部门配合、社会参与”的养老服务工作格局,加强沟通协作,形成推进养老服务体系建设的工作合力。二是加大财政投入,确保公办养老机构建设经费、供养经费和工作经费,民办养老机构扶持补贴经费,以及政府购买服务等经费落实到位。三是加强宣传教育,大力倡导敬老、爱老、助老的传统美德,努力营造人人关心养老事业、人人关爱老年群体的良好氛围,积极推动养老服务工作健康发展。