您所在的位置:首页 >  专项报告
关于城乡规划体系编制及棚户区改造实施情况的调研报告
发布日期: 2018-07-31 16:00  访问量:       来源: 仪征人大        保护视力色:

市人大常委会环资城建工作委员会主任 

2018727

根据常委会年度工作安排,6月中旬起,我委在常委会分管领导带领下,对全市城乡规划体系编制及棚户区改造实施情况进行了调研。调研中,我们分别召集市政府办、房管、城建(规划)等相关部门,真州镇及部分社区干部群众、人大代表进行了座谈交流,并实地察看了棚户区综合改造工作情况。期间,还会同市房管局赴先进地区进行学习考察。现将调研情况综合报告如下。

一、基本情况

近年来,市政府及相关部门坚持“老城做减法、新城做加法”的工作思路,抓住棚户区改造政策机遇,推进棚户区(城中村)改造和临街临水低矮危旧房屋改造工作,对改善人居环境、提升城市品质、增强群众获得感起到了积极作用。

——规划编制逐步推进。新一轮城市总体规划完成成果论证和规划草案公示,正在作进一步修改完善。将地下管线综合规划、公园体系规划、社区服务设施规划等23部专项规划,列为2018编制计划,其中城镇燃气和环卫设施两部规划已经规委会审查通过。城市控制性详规基本完成规划成果,并征求了多个方面意见。着手开展重点片区、关键节点城市设计,城南大码头街区、曹山立交周边区域等城市设计初具成果。

——棚改工作有序开展。坚持把棚改工作摆上重要议事日程,成立了统一领导、分工明确的棚户区(城中村)改造指挥部,组建“一办十组”,实行集中办公、整体推进。研究出台房屋性质认定办法、未登记建筑认定和处理实施办法等系列政策文件,增强了工作透明度和严肃性。探索实行入户调查、入户评估和“两个认定”同步并联的操作程序,有效提高了工作效率。

——征收拆迁初具成效。积极实施阳光征拆,对相关环节和步骤严格把关,制定同步审计制度及审计流程,加强全程效能监察,组织项目现场巡查,赢得了多数群众的支持和配合。2017,共涉及征拆区域132582户,全年完成2400多户,棚改工作实现良好开局。

二、存在问题

调研情况看,市政府及相关部门在城乡规划体系编制及棚户区改造方面虽然做了很多工作,也取得了一定成效,但与城市建设需要和社会普遍期望相比,仍然存在较大差距。主要表现在:

1、规划编制相对滞后,工作计划性不强。囿于历史原因,我市长期缺少规划引领,城市建设随意性较大,逐渐演变成现今棚户区(城中村)多的局面。而本轮城市总规修编从201410月正式启动,目前仍在修改完善阶段;城市控制性详规要待新一轮总规报批后,才能进入审批流程;城市建设亟需的专项规划编制缓慢,年底计划编制完成的23部专项规划截止目前,仅2通过规委会审查,仍有11部尚未启动编制;加上本轮棚改工作为抢抓国家政策“窗口期”只是根据资金情况及棚改紧急程度进行片状征拆,未能充分论证、整体规划,这些均导致对城市建设和棚改工作的指导性不强甚至缺位。一是棚改地块用途尚不明确“十三五”期间,我市棚改涉及大码头区域等15个项目,改造面积、征拆规模都是我市城建史上之最。但拆迁后的片区功能如何定位,腾让出的土地如何因地制宜进行利用,以及周边公共服务、商业配套及地下管网等基础设施如何合理布局,目前还缺少市级层面的统筹规划和详细指导,工作的前瞻性、计划性不强,亟需通过规划加以明确,以科学指导老城区的改造提升。二是棚改方案论证不够周密。在制定征拆行动计划、实施方案时,多方论证、反复研究还不到位,一定程度上造成了工作的被动。比如,盐业公司、粮食局等部分被拆迁的机关事业单位提出的就地重建、异地新建等诉求,因前期未能统筹考虑规划、选址问题,导致安置方案迟迟不能敲定,影响了征拆进度。三是棚改区域划定有待优化。临街临水低矮危旧房屋改造项目列入了本轮棚改范围,采取拆、留、改等不同措施加以改造,但在红线划定和执行过程中,有时未能统筹考虑片区效果。各职能部门也存在各自为政现象,特别是在棚户区和临街临水低矮危旧房屋改造、“翡翠项链”计划等方面配合不够,工作推进不顺或进展迟缓。比如,在开展解放东路南侧棚户区征拆时,同步实施了北侧临街住户房屋改造,利益落差导致征拆阻力重重、进展缓慢、形象不佳,造成社会议论纷纷。再比如,“翡翠项链”计划对新河路部分区域实施了征拆,但一些房屋外观尚可,拆迁必要性不大,可通过外立面改造实现形象提升。

2行政推动不够有力,区域成片改造亟需加快。调研中了解到,2017年实施征拆13项目区域中,到目前为止还没有拆出一块成熟的成片区域,制约了城市功能形象的提升,也增加了财务成本。据了解,2017年棚改贷款已付利息近1.03亿元,2018年应付利息2.38亿元,2019年、2020年应付利息均在3.89亿元左右。分析成片征拆进度不快的原因,既有部分群众征拆补偿期望值超出政策范围,阻碍了棚改工作推进;也存在行政推动过程中,一些矛盾问题没有得到有效解决的因素。是群众关心的重点问题议而未决调研中社区负责人一致反映,政府限价商品房的选址、交付时间,涉及到群众的切身利益,征拆对象对此非常关注。但因政府限价房选址一直未能在政策层面“板上钉钉”,也无法明确给出交付时间,让部分群众感到心里没有底数,致使征拆工作较难开展。二是历史遗留问题处置不够及时。本轮棚改征拆共涉及企业及厂房20,目前仍有8家企业签订拆迁协议主要是要求先解决企业改制遗留问题再拆迁,如纺机厂内的海润机械、铝器厂内的晨丰铝制品等企业亟需对这些问题分类研究解决,尽快达成一致意见。三是少数包保责任对象不够配合。本轮棚改征拆工作采取了包保责任制,目前剩余22户包保责任对象7户为市各部门副科级以上干部,普遍存在未签订协议或协议签订后不交房的问题,成为剩余拆迁户的攀比对象,负面影响较大,给拆迁扫尾带来阻力。四是部门协作配合仍需加强座谈中有部门反映,征拆过程中涉及到全市面上的一些重点、难点问题,在现行的部门联席会、专题会商会等层面,常常是多次商议却不能拍板,棚改指挥部统筹协调作用有待进一步发挥。

3管理制度不够完善,棚改工作规范性尚需提升。由于我市首次推进大规模棚户区改造,在部分环节的规范管理方面还需要不断修正和完善。一是违章建筑处置标准不够统一在棚改项目中,征收补偿标准是被征收人最关心的问题,其中,违章建筑的界定和处理直接涉及到群众切身利益,是最容易引发争议的问题。但在实践中,由于认定材料缺失或不足、产权变更以及无证房屋时间难以界定等原因,造成违章建筑处置工作弹性较大,由此引发了不少群众矛盾,需要从制度设计和执行上做到“一刀切”。二是项目资金存在一定缺口“十三五”期间,棚改总投资89.04亿元,计划通过银行融资76.5亿元,需配套资本金12.54亿元,目前获融资批复68.71亿元,贷款缺口7.79亿元,主要是纺机厂片区非住宅项目不在省住建厅确认的棚户区改造范围;加2018年新增加的宝宝艺术园南侧、临街临水低矮危旧房屋改造等6个区域,也未获得省住建厅确认,难以申报国家棚改政策贷款,15.67亿元的资金来源需尽早落实;特别是2017年实施的临街临水低矮危旧房屋改造,通过私募债筹集的资金,1年期、2年期还款期限将近,偿债压力较大。另据审计部门反映,应纳入年度预算管理的政府购买服务的棚改资金,未拨付给贷款主体;同时,存在将棚改资金用于非棚改项目的现象。三是征收程序不够规范。集体土地房屋拆迁中,规范程序是先征地后拆迁,但实际操作中,为加快征拆进度,没有及时办理征地手续,导致未能发布拆迁公告,无法启动由国土部门责令交出土地、依法申请人民法院强制执行等手段。国有土地房屋征收中,因初始阶段未严格按照评估报告送达程序和制作谈话笔录的要求开展,导致下达征收补偿决定的程序不完善。同时,存在少数拆迁公司在扫尾工作中乱表态现象,引发了工作组与群众的矛盾,也需进一步严格管理。

4、市场房源不够充足,棚改政策灵活性有待增加2016年以来,在房地产市场去库存的背景下,我市严格落实省市部署要求,采取了货币补偿为主的棚改安置方式。近期,住房城乡建设部明确表示,要因地制宜推进棚改货币化安置,商品住房库存不足、房价上涨压力较大的地方,应有针对性地及时调整棚改安置政策。调研中发现,受国内三四线楼市持续升温,以及棚改货币化安置的影响,现阶段我市的市场房源紧缺,亟需从政策层面加以引导。一是房价上涨较为明显。以6月新建商品房成交均价为例,东区某楼盘均价11538/m2,较去年同期的7846/m2上涨47.1%;西区某楼盘均价8677/m2,较去年同期的6513/m2上涨33.2%。征拆工作组普遍反映,由于政策补偿追不上房价上涨,给拆迁扫尾以及接下来的征拆带来较大难度。二是土地出让较为缓慢据了解,2016年以来,城区新挂牌出让的住宅用地仅滨江新城2块共计165.7亩,地出让的进度和规模,与群众对房源的需求极不匹配。目前城区现有楼盘可供销售商品房940左右,仅够市场正常销售3个多月,加之本轮棚改三年5398户的拆迁量,更加加剧了商品房市场供应量不足同时,征拆腾让出的土地基本处于闲置状态,拖慢了资金回笼速度,也不利于控制债务成本。三是安置手段较为单一。前期,我市棚改以货币补偿为主,年初又出台了《仪征市城区棚户区(城中村)改造限价商品住房建设与管理办法(试行)》,实施了货币补偿与限价房相结合的安置手段,但部分政策尚未收到预期效果,比如,《办法》规定20172018年出让商品住宅需配建20%的限价商品房,截至目前,全市规划配建限价商品房46000m2按照平均每户100m2计算,仅460,而有意愿选购限价商品房的征拆群众已登记900户。

三、对策建议

大力推进棚户区改造是党中央从国家经济发展大局和全面建成小康社会全局出发作出的战略决策,是有效拉动投资、刺激消费需求,带动相关产业发展的重要举措,是一项重大的民生工程和发展工程。市政府及相关部门要充分抓住当前棚改政策窗口期,统一思想、聚焦聚力,创新思路措施,加大推进力度,真正让棚改工作发挥出应有成效。

(一)坚持把完善规划体系作为引领棚户区改造的有效手段,切实提升城市建设品质。规划水平直接影响一座城市的品质和形象。市政府及有关部门要深刻认识规划的重要性,加快完善规划体系,真正让城市建设有蓝图可依。一要理顺规划管理体制。要从市级层面加强对规划编制的统筹指导,进一步提高规划编制成效。密切规划部门与专项规划编制部门的沟通协作,推动专项规划更好地承接城市总规、衔接城市控规。着力解决规划审批管理与行政执法管“两张皮”现象,科学划分事权,密切协作配合,构建职责明晰、高效有序的城市规划管理执法机制。二要加快各类规划编制进度。抓紧完成新一轮城市总规和控制性详规的完善、报批工作,并对照规委会通过的2018专项规划编制计划,督促相关职能部门加快编制进度,确保按序时完成编制成果。特别是要坚持全市规划“一盘棋”,将各类专项规划成果及时体现到城市控规编制中,统筹安排城市开发建设,提高城乡规划的可操作性。三要科学制定棚改计划。要对照初步完善的城市控规和“十三五”城市建设的目标,科学制定棚户区改造三年规划和年度实施计划,尽可能把国家政策用足用好。要将棚户区(城中村)改造与老城区功能提升有机结合起来,立足各个区域实际,科学划定征拆范围、把准序时进度,并对腾让地块的功能定位、开发利用方式等,进行认真研究和细化,尽快形成指导性文件。同时,科学完善土地储备计划,确定年度土地供应总量、出让区域、开发节奏等,给城市发展预留足够的弹性空间。

(二)坚持把棚改攻坚作为民生实事的重点工程,切实加大工作推进力度。从调研情况看,我市的棚改工作无论是规模还是推进力度,均滞后于先发地区。其中既有国家优先支持工矿棚户区改造的政策层面原因,也有主观上机遇意识不强等因素。比如,徐州新沂自2011年正式启动棚改工作以来,截止目前已完成改造任务24666户,20182020年还将改造39342;山东平邑2012年正式启动棚改工作,累计完成征拆18486户,其中2016年以来征拆9216户;山东滕州启动棚改工作10年来,已征拆约3万户,20182020年还计划改造21113户。市政府及有关部门要进一步坚定棚改工作的决心,切实把棚户区改造作为改善仪征城市形象的重要抓手。一要强化行政推进力度。针对部分领导干部不签订协议或者签订协议后不交房、阻碍拆迁工作进度等问题,以及企业改制、厂房拆迁和机关事业单位重建新建等历史遗留问题,棚改指挥部要及时召开专题会议研究措施,并建立市领导“包片”机制,切实提高工作成效。对实在难以解决的问题,棚改指挥部要及时将情况汇总,并向市委、市政府主要领导报告,研究针对性措施加以解决。二要实施成片连片改造。由碎片化改造向区域化改造转变,大力实施整体拆迁和成片改造,尽可能防止“边拆房价边涨”的情况发生,力求从征拆环节上缩减财务成本、弱化社会矛盾。将腾让出的成片土地进行集中开发运作,提高城市土地集约利用程度,最大限度解决“城中村”和“村中城”现象。三要规范违章建筑处置。调研了解到,山东临沂将每月20日确定为“违建集中拆除日”,并组织各区县综合行政执法局和属地镇街对违章建筑进行集中拆除,为征拆工作顺利进行打下了扎实基础,以20174月“违建集中拆除日”为例,当日全市共拆除违建26.3万平方米。市政府及有关部门可充分学习借鉴,按照“先拆违、后拆迁”的思路,全力打击偷建、抢建的牟利行为,营造拆违治违控违的浓厚氛围。四要严格依法规范征收。进一步规范征收程序,严格按照有关规定办理征地手续、落实征地公告制度。探索在拟征拆区域推行“模拟拆迁”,通过摸底调查确定棚改项目的可行性和风险性,切实做好项目风险评估,最大限度减少各类矛盾。

(三)坚持把提高资金使用效益作为保障棚改实施的关键环节,切实优化运作模式。外出学习考察中,山东滕州的棚改运作模式,给调研组留下了深刻印象。20072017年,该市共实施各类棚户区改造项目67个,拆迁户数约3万户,拆迁总面积约1050万平方米,通过10年时间大规模推进棚改征拆工作,拆出了一座“新城”,走出了一条独具特色的棚改之路。总结起来,主要有四个方面经验可供市政府及相关部门学习和借鉴。一是项目化实施。把一个一个棚改片区作为棚户区改造的项目,进行包装上报,既可以利用国开行、农发行政策性资金贷款,又能争取国家和省级棚改资金的支持。2010年至今,该市已累计争取棚户区项目专项贷款120亿元,获批上级专项奖补资金累计5.7亿元,为棚改项目顺利实施提供了有力保障。二是效益性评估。对拟实施的棚改项目,综合拆迁成本、腾让净地、土地出让及开发收益等因素,进行可行性和收支平衡评估,对棚改需求强烈、收支能够保持基本平衡的项目,优先进行征拆安置;对棚改需求较高、资金存在缺口的项目,可通过减免行政事业性收费、异地出让地块开发补偿等方式给予支持;对棚改需求不高、资金难以平衡的项目,先暂缓实施。三是市场化运作。对具备商业开发价值的棚户区改造项目,发挥市场机制作用;对商业开发价值低的棚户区改造项目,以国有资本运营平台为主体,由国有企业直接实施。据了解,山东滕州有10多个国有企业平台实体化运作,直接参与棚改项目开发建设,既提高了实施效率、节约了棚改资金,又培养了一批能应对市场风浪的国有开发企业。四是封闭式运行。对单个棚改项目实施封闭运行,严格监控项目资金使用和工程建设进度,加快拆后土地开发利用,收益用于偿还该项目资金本息,真正做到单个项目盈亏一目了然。如果单个项目拆迁成本过高或因腾让地块主要用于公共服务配套,不能实现资金平衡的,通过货币或其他出让地块开发等方式进行偿还。同时,完善项目跟踪管理制度,严防棚改专项资金用于与棚改项目无关的建设,确保棚改资金专款专用。

(四)坚持把健全体制机制作为提高工作实效的重要抓手,切实强化政策保障。此次棚改拆迁工作任务艰巨、责任重大,在政策体系和体制机制方面还有一些工作需要进一步改进。一方面,要完善棚改补偿政策。结合棚改工作实际和人民群众的意愿,科学设定货币化安置和实物安置比例,探索推行货币化安置、棚改安置房、限价商品房相结合的多元安置模式,科学合理确定棚改安置房和限价商品房布局,满足征拆群众的不同需求。通过限制安置房买卖交易年限等方式,有效减少对商品房市场的冲击;加快城区土地释放和商品房建设步伐,切实缓解城区房源不足造成的“楼市恐慌”,让征拆群众享受更高质量的居住品质。另一方面,要强化棚改政策宣传。健全完善棚改项目房屋征收补偿公示制度,确保征收补偿公平、公正、公开、透明。征拆公告中要明确指出安置方案和安置房建设地块,以便第一时间消除征拆群众后顾之忧。适时召开征收补偿安置方案听证会,详细告知征收群众关于房屋征收的补偿标准、安置方案和被征土地用途等内容,积极争取群众的理解和支持,努力提升群众的知晓度、参与度、支持度和满意度。